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布魯斯·阿克曼：美國總統制可能成為“威權主義”接管的跳板
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布魯斯·阿克曼耶魯大學法學與政治學教授
最后更新: 2022-08-15 07:57:34克林頓的白宮官員開始簽發名為“總統指示”的文件，以啟動官僚機構內的規制過程。這些指示并沒有讓官僚機構在深度研究相關議題后，再設計它自己的規制項目。白宮官員經常告訴官僚機構，總統希望規制措施看起來是什么樣子（至少是以抽象性的語言），同時給出一個具體的時間期限，在此之前必須拿出規制措施，提交OIRA辦公室做進一步審查。最重要的是，克林頓通常親自面對新聞記者，高調地宣布他由上至下的規制議案。
每當官僚機構拿出一個具體的規制提案時，克林頓就會重復這一“沽名釣譽”的儀式。在得到OIRA辦公室的批準后，行政機構的首腦留在了陰影內，而總統卻在聚光燈下向公眾宣布他最新的動議。
國會從來沒有明文授權這一最新的奪權。但是，這一事實并沒有導致對克林頓之大躍進的普遍法律譴責。恰恰相反，它激發了自由派的法律學者發展出精巧的理論，以期填補這一制定法上的空隙。
最值得注意的貢獻來自于艾琳娜·卡根一篇100頁左右的論文《總統府行政》。卡根曾是克林頓任期內的白宮官員，在設計克林頓方案時扮演過重要的角色。接下來，她在《哈佛法律評論》上為克林頓的改革進行辯護。該文完成于她就職哈佛法學院院長的前夕，文章對克林頓突破的合法性和智慧進行了有力的辯護。
卡根并不只是總統權力的又一位法律辯護士。她完全承認集權化會招致新的危險。如果說白宮官員都是聰明人，那么他們現在意圖引導的行政機構官員都是經驗豐富的職業人士，后者長期以來都在努力理解他們所要規制的復雜現實。近期的權力轉移必然會改變政策決策的平衡，由行政機構的專家知識模式走向落實總統“命令”的政治化模式。
卡根也承認，總統行政帶來了一種新的危險：“不守法——在解釋制定法時，總統要比獨立的行政機構官員更傾向于挑戰法律的極限。”
在克林頓于1994年中期選舉將國會讓給共和黨之后，這一動力變得尤其顯著。既然克林頓不可能繼續奢望重大的立法成就，他開始發現，如要實現他的國內政策目標，行政很可能是最最關鍵的手段——原因部分在于行政或許是唯一可用的手段……在總統那里官僚化可以說是多多益善。
在一次又一次的活動中，在一次又一次的演講中，克林頓主張他對行政行為的所有權，將行政行為作為他的價值和決策的產物呈現給公眾。在公眾看來，克林頓公開地成為“執法權力”的行使者，并且在這一角色定位上成為規制行為的根源。因此，在克林頓的執政時期，“公共總統”開始擺脫純粹的“修辭總統”角色，而成為“行政的總統”。
比爾·克林頓（資料圖/白宮）
卡根指出，當官僚機構努力完成總統的指令時，克林頓總統的要求就產生了反復出現的不守法事件。雖然如此，卡根還是得出結論，總統所獨具的民主正當性將重于超凡魅力型的不守法危險。如果總統要完成美國人在其職位上寄托的厚望，那么他就是要能夠克服官僚制的惰性和有限視野，后者構成了總統實現其選舉授命的障礙。
卡根的論文將不守法的風險處理成總統集權所要支付的可接受代價，在建構兩黨精英有關執法特權的共識時，該文扮演著一種關鍵角色。接下來，小布什和奧巴馬都在繼續克林頓政府所展示的集權化道路，可以說是順理成章之事。
我希望挑戰這一華盛頓圈子內的共識。本章所展示的大框架讓我們得以瞥見一種更黑暗的可能性：
通過建構一種新形式的總統行政，政治中間派如克林頓和奧巴馬正在將我們帶向一種悲劇性的未來，到那時，極端主義的總統將主宰著官僚機構的舞臺。尤其是在面對國會的反對時，他們將運用白宮官員向官僚機構發出行動命令，以執行他們的克里斯瑪型想象。
在制造出一種總統指令的穩定體制后，白宮內的效忠官員將不再尊重由行政機構所提供的對事實的專家評估、或者對法律的傳統理解。白宮官員將號召整個執法分支，加入執行人民對總統的授命的激情事業。而且，總統的這些指令將受到熱情的歡迎——因為官僚機構處在總統政治任命者的控制下，而后者是基于他們的政黨忠誠獲得其現有職位的。
但這真的是我們想要的嗎？
- 原標題：極端主義的總統 本文僅代表作者個人觀點。
- 責任編輯: 李泠
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