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三、土地開發(fā)模式選擇與征地制度改革

土地開發(fā)模式受國家政策、市場機遇和地區(qū)區(qū)位條件等因素的影響，其中，最直接的是受土地管理制度的影響。改革開放以來，我國土地管理制度經(jīng)歷不同階段的調(diào)整，因起步時間不同，我國不同地區(qū)的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化面對著不同的政策機遇。

珠三角地區(qū)農(nóng)民自建廠房和物業(yè)的土地自主開發(fā)，與蘇南地區(qū)所采用的“征地一園區(qū)”模式，構(gòu)成我國土地非農(nóng)建設(shè)開發(fā)的兩種典型形態(tài)。前者由農(nóng)民主導(dǎo)，后者由政府控制。對比珠三角與蘇南兩個地區(qū)的經(jīng)濟社會狀況，可看出兩種土地開發(fā)模式的優(yōu)劣。

首先是珠三角地區(qū)。珠三角地區(qū)的工業(yè)化起步早、發(fā)展速度快，到20世紀(jì)90年代末期，該地區(qū)的土地開發(fā)強度已經(jīng)很高，在深圳、東莞、廣州、佛山等珠三角核心地帶的廣袤土地上布滿了廠房、住宅等建筑物。

由于政府未進行大規(guī)模征地，珠三角地區(qū)的工業(yè)開發(fā)和城市開發(fā)由村莊集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)，村村分割，村內(nèi)規(guī)劃不強，各村之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，農(nóng)民與小組之間、小組與村之間、村與村之間競相建設(shè)，造成開發(fā)建設(shè)缺乏整體規(guī)劃性。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采用一次性交易土地使用權(quán)、出租、集體建物業(yè)等多種方式處置土地，造成土地權(quán)利關(guān)系相當(dāng)混亂。經(jīng)過前二十年缺乏規(guī)劃的高強度建設(shè)，珠三角地區(qū)形成了土地細碎插花、產(chǎn)權(quán)分散、權(quán)利關(guān)系復(fù)雜的土地開發(fā)形態(tài)。

當(dāng)前整個珠三角地區(qū)形成“村中有廠”“廠中有城”“城中有村”的無序形態(tài)，城市與農(nóng)村、工業(yè)與商業(yè)互相嵌套，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系犬牙交錯?；㈤T鎮(zhèn)的一位干部說形容當(dāng)?shù)氐那闆r時說，“我們這里不是城中村，而是村中城”。珠三角地區(qū)是城市建在村莊中。

1998年《土地管理法》修訂之后，國家嚴(yán)控未經(jīng)征地的土地開發(fā)行為。到這個時期，珠三角地區(qū)的土地開發(fā)基本完成，受耕地紅線限制，之后集體自主開發(fā)土地的速度大幅放緩。1998年的《土地管理法》修訂象征著國家加強對土地開發(fā)的控制，此后珠三角地區(qū)就面臨著地方土地政策與全國法律銜接的問題。

2008年全球金融危機之后，珠三角地區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)升級問題。廣東省提出的“騰籠換鳥”政策落地難度很大，原因是珠三角地區(qū)的廣袤土地上已經(jīng)覆蓋密集的物業(yè)和堅固的權(quán)利。既有的土地開發(fā)格局成為產(chǎn)業(yè)升級的最大障礙。

廣東省推行“三舊改造”政策，試圖進行地塊和地權(quán)整合，騰退“低小散”的落后產(chǎn)能，挖掘存量土地資源來發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)。相對于征收農(nóng)用地來建工業(yè)園區(qū)，“三舊改造”的成本十分高昂。珠三角地區(qū)的發(fā)展陷入了土地開發(fā)的“先行劣勢”，早期的土地開發(fā)不僅耗盡土地資源，而且在土地上已經(jīng)形成了剛性利益格局，任何觸動現(xiàn)有利益結(jié)構(gòu)的行為，都會激起農(nóng)民的激烈反抗。

土地開發(fā)不可逆，土地利益格局難以調(diào)整，前期的土地開發(fā)成模式構(gòu)成當(dāng)前珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和城市更新的最大障礙。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展的帶動下，蘇南地區(qū)的農(nóng)民從80年代開始脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工業(yè)化程度越高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對土地的依賴性越低，農(nóng)民參與勞動力市場的程度越高。

到九十年代后期，很多村莊實施土地“反租倒包”農(nóng)民的承包地集中到集體，這為當(dāng)?shù)卣M行土地征收提供極大便利。蘇南地方政府支付土地補償費和為農(nóng)民辦理失地養(yǎng)老保險之后，獲得集中連片的土地，然后進行工業(yè)園區(qū)建設(shè)，一張白紙畫圖畫，一張規(guī)劃藍圖管到底，推動工業(yè)化和城市化。

通過政府主導(dǎo)的土地滾動式開發(fā)，蘇南地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施越來越完善，高質(zhì)量的園區(qū)配套吸引大量優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，同時，企業(yè)也提供越來越多的就業(yè)機會，推動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)型。蘇南地區(qū)在土地開發(fā)、工業(yè)化和農(nóng)民城鎮(zhèn)化三者之間形成良性循環(huán)，顯示政府主導(dǎo)的“征地一園區(qū)”這一土地開發(fā)模式的優(yōu)越性。

當(dāng)前土地制度改革是學(xué)界研究的焦點問題之一。其中，在征地制度方面分歧較大。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來土地大幅增值，對于土地開發(fā)中的增值收益“歸公”還是“歸私”不同學(xué)者各執(zhí)一詞。

我國現(xiàn)有土地制度是新民主主義革命與社會主義革命的產(chǎn)物，土地是公有制生產(chǎn)資料，《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于集體所有，城市土地屬于國家所有。

在城市邊界快速擴張的過程中，產(chǎn)生了政府征地行為。國家完成土地統(tǒng)一征收之后，一部分用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一部分作為工業(yè)用地，還有一部分出讓用于商業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)。其中，出讓用于商住建設(shè)開發(fā)的這部分土地產(chǎn)生巨大增值收益。

國家征收農(nóng)村集體所有土地，要進行征地補償。征地補償包括三部分：一是土地補償費，是對集體喪失土地所有權(quán)的補償；二是安置費，對農(nóng)民喪失土地生產(chǎn)資料的補償；三是青苗補償?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定三類補償總和不超過土地原產(chǎn)值的三十倍。征地補償按照農(nóng)業(yè)用途確定。

土地公有制是社會主義制度的基石，土地屬于社會主義公有生產(chǎn)資料。土地公有制的本質(zhì)是取消私人基于土地占有而發(fā)生的剝削行為，實施按勞分配制度。