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二、由管理型到服務型的村級組織

讓人意外的是，調研的T縣和X縣村干部普遍認為，取消農業稅前的農村工作比現在工作要好做多了。

雖然我們一向認為，取消農業稅前，無論是收糧派款還是計劃生育都是“天下第一難”的工作，被稱作“要錢要命”的工作。因為農民負擔太重，到上個世紀末，農民負擔引發嚴重的干群沖突，造成嚴重的三農問題。不過，從村干部的角度看，取消農業稅之前，村干部工作雖然很難，任務卻是很明確的，且完成任務是有手段的，只要能完成“收糧派款、刮宮引產”任務，上級就會對村干部的工作進行獎勵。

農村工作具有很強的季節性，集中在幾個月時間就大致可以完成上級布置下來的任務，同時可以相對自主地完成村莊各種任務，比如糾紛調解、冬修水利等工作。簡單地說，取消農業稅前，雖然農村工作不好做，卻因為任務十分明確，完成任務的手段明確，上級對村干部的支持（有時是求助于村干部），而使村干部可以集中精力在有限時間完成任務。為了調動村干部的積極性，鄉鎮往往也會對按時足額完成任務的村干部進行獎補，村干部有一定的剩余索取權，有工作的主動性。

總體來講，取消農業稅前，國家從農村提取資源，鄉村關系中有著相當明確的上下級關系，因為村干部必須協助鄉鎮完成自上而下的國家任務。但是，因為村干部畢竟不同于國家干部，鄉鎮為了調動村干部完成國家任務的積極性，就需要給村干部一定的剩余索取權，就要保護有能力完成上級布置任務的村干部。鄉村干部對農戶更多是汲取資源的管理為主。

取消農業稅后，國家不再向農民收取稅費，相反，國家開始向農村輸入越來越多資源：一種是通過項目制，由國家直接在農村進行項目建設，為農民改善生產生活基礎設施，這些項目一般都不會經過村干部的手。另一種是通過“一卡通”直接發錢到農戶，典型如農業綜合補貼，這也是不經過村干部手的。還有一種資源輸入，雖然也是直接發給農戶，不過究竟是發給哪個農戶，必須要經過村干部的評議，村干部因此就在國家資源下鄉的過程中有了一定發言權，比如農村低保以及危房改造項目。

農村最低生活保障就是將農村收入低于當地最低生活保障線的農戶納入救助。不過，農民收入很難計量，誰是低保戶就需要有一個復雜的評定過程，在評定不規范的情況下，村干部就可能在分配低保指標時優親厚友，甚至有很多地方將低保指標當作治理資源來使用。農村低保實踐中出現了“關系保”、“人情保”、“維穩保”、“治理保”，甚至出現了“開豪車吃低保”的情況。  

為了治理農村低保亂象，地方開始創造出各種復雜的規范化的制度出來，最典型的就是河南鄧州為了規范村級治理而創造的“四議兩公開”制度，這個制度的初衷就是為了治理農村低保、危房改造和黨員指標分配中的亂象。比低保制度實踐影響更大的是作為國家世紀戰略的“精準扶貧”，為了防止精準扶貧中再出現扶貧資源的濫用，國家制定了極為詳細復雜的精準扶貧制度體系，包括建立了自下而上的扶貧數據庫，貧困戶建檔立卡信息匯集到國家扶貧信息系統，而且國家通過各種辦法來督查扶貧工作，通過各種渠道來獲取扶貧信息，以做到最為精準的扶貧，以讓扶貧資源真正用到扶貧上。

從我們調查的T縣和X縣來看，僅僅精準識別貧困戶就經歷了三年時間，投入了巨大人力物力，填寫了無數表格，經歷了很多次“回頭看、再回頭看”的反復，且幾乎所有扶貧工作都是由上級國家機關下派第一書記長期駐村實施。在低保、扶貧等等大量國家資源下鄉過程中，為防止資源被濫用，國家開始制定越來越詳細的規范性要求，從程序和制度上對村干部進行約束。資源越多，約束越細致，督查力度也越大。在最近十年時間，即2010年以來，之前“相對懸浮”的鄉村關系變得越來越緊密，村級越來越多受到鄉鎮政府約束，越來越變成了鄉鎮的下級，越來越依賴于鄉鎮了。

隨著國家向農村輸入資源的增多，國家各個部門都在資源下鄉的過程中對村干部提出要求，上級不斷向村干部布置任務，并對村干部完成任務情況以及完成任務過程進行考評督查，這樣一種注重過程、要求村干部“辦事留痕”、接受自上而下的督查機制，造成村干部幾乎所有時間和精力都集中到完成上級布置任務，和證明自己按上級規范要求完成任務之中了。

國家向農村轉移資源都是為了改善農民的生產生活基礎設施，為農民提供服務，解決各種特殊群體基本保障與服務的問題。這樣村級組織就不再要象取消農業稅前一樣從農民那里提取資源，主要功能也就是為農民提供服務，所以現在又稱村級組織為服務型組織。國家希望借助村級組織的服務能力將惠農資源用到實處，國家向農村轉移資源越多，就越是要對掌握一定資源支配權的村干部進行規范約束與督查，就越是會要求村干部按程序辦事，“辦事留痕”。

取消農業稅前，國家要借助村干部來完成提取資源的任務，因此，就必須要調動村干部的積極性與主動性，村干部在與上級的談判中就有主動權。在當前國家資源下鄉的情況下面，國家不再需要村干部完成向農民提取資源的任務，而只要求村干部規范使用國家資源來達到政策目標，所以對村干部最主要的要求就是資源使用權安全（不被濫用）有效，辦法當然就是使用資源的程序規范、過程公開，于是就有各種程序性的制度、限制性的規定、過程中的督查。簡單地說，國家不相信村干部，村干部在使用每一筆資源時都必須按國家規定使用，國家隨時可以要求村干部提供合法合理使用了資源的自證證據。

基層干部做記錄  圖片來源：IC photo

吊詭的是，在國家從農村提取資源時，村干部有更大的主體性和主動權，在國家大量向農村轉移資源過程中，村干部卻被越來越多自上而下的規范要求束縛住手腳，失去了主體性和主動權。

取消農業稅前，主要服務于國家從農村提取資源的村級組織，因為具有主體性和主動性，而有大量時間與村民群眾打成一片，也有解決村民群眾問題的能力乃至積極性。當前國家要求建設服務型村級組織，村干部的主要時間與精力卻幾乎都用于應付上級布置下來的各種任務，以及用于“自證清白”的各種形式上，而沒有真正主動服務村民群眾的能力與積極性了。管理型的村干部有服務能力，服務型的村干部卻失去了服務村民的主體性、主動權與能力。