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三、規則下鄉與基層治理的內卷化

在當前自上而下的規范要求下面，村干部的工作或村級治理變得越來越規范化、標準化、專門化、程序化，與之相適應的是村部的正規化，村干部的坐班化、脫產業、職業化，村一級越來越成為鄉鎮政府的下級，村干部誤工補貼開始變成工資，也由財政發放，其工資由基礎工資+績效工資構成，績效由鄉鎮政府按村干部完成任務情況進行評定。

村干部喪失了主體性和主動性，時間與精力幾乎都用于完成上級安排的各種任務，包括在完成任務時“辦事留痕”，以應對上級督查考評。問題恰在于，當前村莊一級的情況往往十分復雜，不規則，各種事情的發生具有很強季節性，且往往是低頻次的。比如T縣A村，雖然專門設立了村民服務辦事大廳，每天都有村干部值班，每周卻只有兩三個人來辦事，村部整天也就三個村干部坐班整理材料，填表上報各種數據。

當前中國絕大多數農村都是人口流出的一般農業型村莊，這樣的村莊帶有極強的農村熟人社會的特點，農村各項工作幾乎都是情、理、法綜合治理的，而且不同地區農村情況又是千差萬別的，這就使得村莊治理事務具有極強的不規則性和差異性，若強制通過自上而下的規范程序與專門化專業化手段進行治理，效果未必好，國家若進一步強化對基層工作規范的督查，要求基層工作嚴格按制度辦事，就必然會出現普遍的、脫離當地實際的形式主義。具體需要討論以下若干方面：

第一，當前中國農村仍然是鄉土性很強的禮俗社會，在這樣的社會中幾乎不存在“對事不對人”的事情，人和事總是糾纏在一起，解決事務總是要“一把鑰匙開一把鎖”的，只有具有地方性知識的村組干部才有能力有效地化解矛盾、解決問題。鄉村工作是擬人化程度很高的工作，具有很強“游擊戰”的特征，僅僅靠自上而下的規范，很難有效解決問題。

第二，不同地區農村情況又是千差萬別的，這種千差萬別不僅體現在東中西部的經濟發展水平差異上，也不僅僅體現在南中北方農村村莊社會結構的差異上，幾乎每一個地方農村都有自身特殊性，這就使得基層治理必須要有地方的靈活性和策略性。當前自上而下隨著資源輸入而來的強規范，使得地方失去了自主應對解決問題的能力。

第三，當前農村事務不僅不規則而且往往細小瑣碎，利益密度低，重復性差，發生頻度也很低，且這些事務往往都是牽一發而動全身的，專業性很差，這就使得專業化的正規治理很難具有效率。

相對來講，城市基層治理專業性較強，是建立在治理事務可分性比較強（事情比較簡單）、利益高密度以及發生高頻度基礎上的。城市辦事大廳每天都有很多群眾來辦理事務，極大地節省了行政成本，為群眾辦事提供了便利。如果村干部坐班，平均一天不到一個村民來辦事，為什么不讓村民預約村干部來辦事呢？既然農業具有季節性，農村主要工作也具有季節性，為什么不相對靈活地讓村干部集中辦理各類涉及群體利益的事務呢？比如集中辦理養老保險、合作醫療繳費。既然半夜三更村民發生糾紛也要找村干部調解，為什么村干部在上班時間無事也非得坐在村部辦公？

這樣一來，借助資源下鄉，規則和規范下鄉，自上而下規則一統的鄉村治理制度下鄉，就使得村干部越來越變成為鄉鎮派出機構，幾乎所有工作以及工作方式、流程、目標、規范都是唯上的。雖然當前國家并不要求村干部向農民提取資源，而是要向農村輸入資源來為農民服務，國家要求在村一級建設服務型基層組織。問題是，建設服務型基層組織只是國家的目標，村干部的一切行為都越來越圍繞國家目標行動，上級讓村干部做什么村干部就做什么，無論上級要求是否符合本地實際，村干部都必須“扎扎實實搞形式、熱熱鬧鬧走過場”。

比如扶貧，雖然村中幾乎沒有真正貧困戶——我們調查的T縣A村和X縣C村，村干部都認為，除了低保戶和五保戶不可能再有農戶家庭收入低于當地貧困線——扶貧的浩大資料工程卻消耗了村干部幾乎無限的精力與時間。最近兩年，A村僅買復印紙就花去1700元，到鎮上打印花費近兩萬元，而至今上級真正發到農戶的所有扶貧資源折款也就數萬元。貧困戶沒有得到好處，又天天被折騰，他們就十分不滿。而且上級還安排了兩名專門駐村扶貧干部，要求每周有五天四夜住村，另外還安排了8名幫扶干部，要求幫扶干部每個月都要到幫扶對象家走訪，結朋友，走親戚，向結對幫扶貧困戶宣講扶貧政策，結果每次走訪都成為任務，幫扶干部負擔重，有的被幫扶貧困戶卻表示非常不耐煩。

扶貧干部  圖片來源：IC photo

當前全國基層治理中，普遍出現手段對目標的替代，建服務型基層組織成為應對上級檢查的手段，卻無法為農民提供針對性服務，過程代替結果，形式代替內容，表面工作代替實質工作，運動就是一切，結果則根本沒有人關心。甚至可以說，國家對村級治理要求越是嚴格越是具體，督查力度越大，村干部就越是失去進行治理的主體性和主動性，基層治理就越是會陷于空轉與內卷化，基層工作就越是勞而無功，脫離農民需要和農村實際。