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觀察者網(wǎng)：4月，發(fā)改委印發(fā)《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》的通知，其中戶籍問題又有進一步調(diào)整，不僅便利農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市落戶，甚至鼓勵有條件的超大特大城市也取消落戶限制，相比而言去年只是全面取消大城市落實限制，這是一個很大突破。您怎么看待戶籍制度不斷松綁的趨勢，對城鄉(xiāng)融合的意義凸顯在何處？疫情之下，對戶籍問題是否有了新的思考？

賀雪峰：戶籍制度松綁的一個重要原因是落實《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014－2020年）》所確定的發(fā)展目標。2014年確定的目標是到2020年實現(xiàn)“常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個百分點左右”。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，到2019年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。在戶籍城鎮(zhèn)化率以及縮小與常住人口城鎮(zhèn)化率方面，還存在一定差距。相關(guān)政策是為了做好國家新型城鎮(zhèn)化的收官工作。

對于戶籍政策改革，要分兩個層面來看。一是為何戶籍城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率。歷史上，我國戶籍制度背后捆綁著一整套社會福利和保障體系。近年來，隨著城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化體系建設(shè)，以及對“城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”的推進，城鎮(zhèn)戶籍的“含金量”大大弱化。在此背景下，進城農(nóng)民沒有落戶的積極性。

不能忽視的是，不僅城鄉(xiāng)之間存在公共服務(wù)水平差異，而且不同城市之間也存在著巨大的公共服務(wù)差異。中西部縣城的公共服務(wù)與沿海一些特大超大城市的公共服務(wù)不是一個概念。一個城市的公共服務(wù)水平與其經(jīng)濟發(fā)展水平和地方財力相關(guān)，只有極少數(shù)，如北京、上海這種具有優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的城市戶籍才具有吸引力，尤其是基礎(chǔ)教育方面的公共服務(wù)。相反，獲得其他大部分城市的戶籍，不等于就享有額外多的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。所以，城鄉(xiāng)人口轉(zhuǎn)移速度超過戶籍遷移速度。

二是，我比較擔心激進的城鎮(zhèn)化政策。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，但是，激進的城鎮(zhèn)化會給我們帶來極大風險。改革開放以來，我們建立了自由流動的全國統(tǒng)一勞動力市場，實現(xiàn)勞動力要素的最優(yōu)配置，促進了中國經(jīng)濟騰飛。現(xiàn)在要打破城鄉(xiāng)關(guān)系，一方面是讓農(nóng)民進城落戶，主要是進縣城；另一方面，資本也千方百計地想要打開下鄉(xiāng)的閘門。我們之前形成的具有彈性的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)正在被打破。

最近，我與團隊正在重點研究農(nóng)民城鎮(zhèn)化問題，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民進城很大程度上是被當?shù)乜h城房地產(chǎn)拉動的，縣域城鎮(zhèn)化政策正在制造一個“城鄉(xiāng)三元結(jié)構(gòu)”。縣城是不可能實現(xiàn)本地就業(yè)的。進城農(nóng)民正在變成脫離土地、高消費的“偽中產(chǎn)”群體。他們不同于傳統(tǒng)的農(nóng)民，也不等于市民。短期來看，可能刺激消費，長期來看，實則是在“消耗”我們保持社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略資源。我一直反對激進城鎮(zhèn)化，反對將農(nóng)民“趕到”沒有產(chǎn)業(yè)支撐的三四線城市。

面對這次疫情，中國能夠取得今天的成績，與我們的保護型城鄉(xiāng)關(guān)系有關(guān)。因為有農(nóng)村作為退路，所以中國遭遇各種意外風險時，就有了退路。進入三月份以來，沿海地區(qū)外貿(mào)企業(yè)訂單減少，一部分農(nóng)民工返鄉(xiāng)，農(nóng)村有土地、房屋和糧食，并沒有引發(fā)嚴重社會問題。這就是我們的優(yōu)勢所在。2001年我就提出“鄉(xiāng)村作為中國現(xiàn)代化穩(wěn)定器和蓄水池”的判斷。到今天，我還是堅持這個判斷。我認為，這次疫情提醒我們必須在戰(zhàn)略上重新認識城鄉(xiāng)關(guān)系。不能指望刺激農(nóng)民“消費”來拉動內(nèi)需。保持農(nóng)村穩(wěn)定，建設(shè)好農(nóng)村這個大后方，是我們必須重視的問題。

前幾天，我專門寫文章批評山東拆農(nóng)民房子的合村并居運動。山東這些年在這方面一直很激進，一直不吸取教訓(xùn)。地方政府為什么要想盡辦法拆除農(nóng)民房子呢？當然不是為了拆房子種糧食。很有可能是因為前幾年城市擴張?zhí)欤胤截搨啵胪ㄟ^新一輪的合村并居讓農(nóng)民進城托房市，來緩解經(jīng)濟下行的壓力。必須警惕地方政府將“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”搞成了以人口、消費和房地產(chǎn)為目的的城鎮(zhèn)化行為。

合村并居后社區(qū)一景（無人機照片）。 新華社記者 丁洪法 攝

觀察者網(wǎng)：《重點任務(wù)》中，還有兩個問題關(guān)注度比較高，一是繼續(xù)加大“人地錢掛鉤”配套政策的激勵力度，包括將建設(shè)用地指標與吸納落戶數(shù)量掛鉤，二是全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市。首先向您請教，這兩者之間是否存在一定聯(lián)動性？其次，關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地問題，現(xiàn)在大家知道有允許宅基地流動這回事，但具體機制其實并不清楚，您作為農(nóng)村研究學者，從農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民利益等角度來看，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立需要關(guān)注什么問題？

賀雪峰：這些年，包括地方政府和很多人，都存在一個極大極大的誤會，那就是，認為土地上包含了很大的財富。土地上不投入生產(chǎn)，怎么會有財富呢？帶著這個誤會，很多人一直想做土地“文章”。全世界沒有哪一個國家由于土地多就自動完成現(xiàn)代化，也沒有哪一個國家因為土地不夠，現(xiàn)代化就一定失敗。比我們（人均）土地多的國家多的是，很多這樣的國家十分落后。反過來，比我們土地少的國家，有不少成功完成現(xiàn)代化。土地是“假問題”。

很多人盯著城市“地王”，想著土地價值，說中國只要一改革土地制度，就釋放幾十萬億元甚至百萬億元的財富。真是不可思議的想法。照這么說，其他土地多的國家，按照他們的建議改一改制度，就一下子“趕英超美”了。

回到上面的問題。“人地錢掛鉤”這個說法，我從來就不認可。現(xiàn)在城市發(fā)展缺的是“建設(shè)用地指標”嗎？當然不是。很多城市規(guī)劃了很大的新城區(qū)而發(fā)展不起來，根本不是缺少土地，而且缺少土地上面的有效投資。城市發(fā)展關(guān)鍵還是靠經(jīng)濟發(fā)展，靠工業(yè)化，靠就業(yè)，靠產(chǎn)業(yè)升級。“人地掛鉤”這類制度的作用小之又小。

與集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)的是征地制度。推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，實質(zhì)是減少征地范圍。這背后涉及的是土地增值收益分配方案問題。不同的人主張不同的社會財富分配方式。一些人主張土地增值歸被開發(fā)地塊的農(nóng)民，支持集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。還有一種觀點認為，土地增值是社會發(fā)展的結(jié)果，是全體勞動者投入的結(jié)果，應(yīng)該歸社會享有。打個比方，深圳的土地增值很大，有人認為應(yīng)該歸幾十萬的深圳“原居民”，還有人認為應(yīng)該歸千萬個為深圳創(chuàng)造財富的勞動者。我支持后一種觀點，認為征地制度更合理，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市會帶來財富分配不公平的問題，會鼓勵食利行為，對勞動者不利。

再就是宅基地問題。除了大城市周邊的宅基地之外，大多數(shù)的農(nóng)村宅基地并不值錢。鼓勵農(nóng)民“交易”宅基地進城，負面后果很大。一般農(nóng)民的宅基地盡管經(jīng)濟價值不高，但是作為農(nóng)民退路和保險的社會功能很重要，宅基地作為一種社會保障，不應(yīng)該拿到市場上交易。有人說，農(nóng)民宅基地空在那里很浪費。我將宅基地稱作為中國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化必須保留的“資源冗余”。不是所有的資源都要在某一個時刻被開發(fā)殆盡。“冗余”的概念，很多人不理解。我想，如果是懂得工程控制的人，應(yīng)該比較容易接受這個概念。既然中國現(xiàn)代化必然存在風險，那么，就一定需要設(shè)置對應(yīng)的“冗余”來應(yīng)對這些未知風險。過去，誰能預(yù)料到新冠疫情的爆發(fā)呢？我們的發(fā)展就像一頭超級大象在奔跑。為中國的現(xiàn)代化事業(yè)留點回旋余地，有什么不好？