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【文/觀察者網專欄作者 托卡馬克之冠】

近日，農村學生營養餐補被挪用一事引發輿論廣泛關注：

在第十四屆全國人大常委會第十次會議上，國家審計署審計長侯凱在作《國務院關于2023年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》時指出，自2021年至2023年8月，在被重點審計的13省159縣中，有66個縣挪用了19.51億元的學生營養餐補助資金，用于償還地方債務和其他支出。

都說“再窮不能窮教育，再苦不能苦孩子”，這些地方政府挪用、擠占相關資金的行為，顯然觸碰了民生底線。另一方面，這些行為也揭示了多地地方政府當下普遍面臨一個困境：財政壓力確實極為沉重。

學校食堂為學生提供營養午餐新華社

收入減少，債務增加

熟悉我國地方財政收入和稅制的朋友都知道，當下國內各地的財政困境與土地財政的大幅萎縮息息相關。

自1994年我國實行分稅制改革、1998年實行房地產改革之后，伴隨著房地產行業的飛速發展，土地財政收入水漲船高，在我國的財政收入特別是地方政府的財政收入中所占比重日益上升。

從2017年開始，土地出讓金占據地方財政總收入的比例連續5年超過30%，到了2020年占比更是達到43.59%，次年降至41.81%。換言之，2020年是我國土地財政收入占比最高的一年，當年土地出讓金收入占政府性基金預算收入比重達94%。而2021年，土地出讓金收入達到約8.7萬億元，是規模最高的一年。

此后土地財政開始逐步回落，在2022年降至6.69萬億元，在2023年降至5.8萬億元，占全國政府性基金預算收入的比重也降至80%左右，在地方政府的財政收入中占比始終維持在40%以上。

可以說，經過這20多年的發展，土地財政儼然已是財政收入的“半壁江山”。

廣義上的土地財政，指的是土地出讓金，以及房地產相關衍生上下游產業鏈中產生的財政收入。從原理上可知，土地財政的收入構成高度依賴房地產行業的發展，事實上兩者屬于“一榮俱榮，一損俱損”的剛性掛鉤關系。

而近年來房地產行業的不景氣有目共睹，曾經跟著房地產行業一起扶搖直上的土地財政也跟著萎靡了下來。

2023年，全國政府性基金預算收入70705億元，同比下降9.2%。其中，中央政府的政府性基金預算收入4418億元，同比增長7.1%；而地方政府的政府性基金預算收入66287億元，同比下降10.1%，其中土地出讓金收入57996億元，同比下降13.2%。

今年的情況同樣不容樂觀。依據財政部國庫司公布的數據，今年1-5月，全國政府性基金預算收入16638億元，同比下降10.8%。其中，中央政府的政府性基金預算收入1764億元，同比增長9.8%；但是地方政府的政府性基金預算收入為14874億元，同比下降12.8%，其中土地出讓金收入12810億元，同比下降14%。

土地財政收入銳減導致地方政府的資金壓力驟然增加。同樣是依據財政部國庫司公布的數據，1-5月，全國政府性基金預算支出27704億元，同比下降19.3%。其中，中央政府的政府性基金預算支出604億元，同比增長20.1%；地方政府的政府性基金預算支出27100億元，同比下降19.9%，其中土地出讓金收入相關支出17761億元，同比下降7.3%。 

收不抵支的巨大壓力下，地方政府紛紛選擇舉債度日。1-5月，全國新增地方政府債券14527億元，其中一般債券2919億元、專項債券11608億元。全國發行再融資債券13686億元，其中一般債券5891億元、專項債券7795億元。全國發行地方政府債券合計28213億元，其中一般債券8810億元、專項債券19403億元。

截至今年5月末，全國地方政府債務余額達423838億元，比去年底增加2萬億元以上。31個省市自治區中有14個政府債務率超過300%，其中青海的債務率超過700%，居全國之首，還有4個省份債務率超過500%，分別是黑龍江、吉林、甘肅、云南。

圖為青海省玉樹藏族自治州雜多縣縣城新華社

順便一提，山東濰坊、廣西柳州、甘肅蘭州和筆者的家鄉云南昆明，被網友戲稱為“地方債四大窟窿”。

目前不少地方因財政收入銳減而債臺高筑。地方政府光是把債務利息按時還上避免出現債務違約、把工資按時足額發下去維持政府部門的運轉，就已經精疲力竭了。身負保運轉的重擔，又深陷債務泥潭，他們只能想盡辦法“開源節流”。