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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 趙燕菁】

引言

任何防災(zāi)規(guī)劃都應(yīng)該是建立在效益和成本分析基礎(chǔ)上的。防災(zāi)的標準和被防衛(wèi)資產(chǎn)的價值正相關(guān)——資產(chǎn)價值越高，投入防災(zāi)的資源就會越多。很多人指責(zé)“海綿城市”虛有其名，其實“海綿”這一比喻恰恰說明它不是為了鄭州這種超常災(zāi)害準備的。超常災(zāi)害之所以超“常”，是因為這類災(zāi)害都是小概率事件。為預(yù)防小概率事件所做的投入（包括建設(shè)和維護）成本是極其巨大的。“好的”防災(zāi)規(guī)劃要么是在給定的防災(zāi)標準下，選擇最節(jié)省的工程方案；要么反過來，在有限的防災(zāi)投入預(yù)算內(nèi)，達到更高的防災(zāi)標準。

城市防災(zāi)規(guī)劃就是在預(yù)防災(zāi)害的成本和防護對象的價值間做“痛苦”的傾向選擇，并隨著經(jīng)濟技術(shù)水平的提高不斷發(fā)現(xiàn)更好的防災(zāi)方案。城市防洪規(guī)劃也是如此，并沒有標準的工程解決方案。好的城市防洪、防澇規(guī)劃，首先必須建立在中國氣候所決定的洪水特征之上。

中國的氣候特征

相對于大部分歐美國家，中國降水的特點是：量并不特別的大，但卻特別集中，具有短歷時、高強度的特征。以這次幾乎同時發(fā)生在科隆和鄭州洪水進行比較，14日至15日科隆地區(qū)24小時的降水量僅為154毫米，就引發(fā)被德國總理默克爾形容為“沒有一個德語詞可以形容”的災(zāi)難級別的大洪水。而鄭州17日20時至20日20時，三天降水量總量高達617.1毫米。其中19日20時至20日20時單日降水量達552.5毫米，小時降水量更是高達201.9毫米，超過科隆單日降水量的峰值154毫米。這次單日降水量和小時降水均已突破自1951年鄭州建站以來60年的歷史記錄。可以說“短歷時、強降雨”是中國氣候和歐美國家最顯著的差異。正是這一特征，使得中國的城市防洪、防澇工程很容易被瞬時的超標降雨所擊穿。

圖1鄭州與科隆降雨對比

2018年前后，我擔(dān)任中國生態(tài)城市研究院院長，正趕上國家推廣“海綿城市”相關(guān)建設(shè)，也參加了很多生態(tài)規(guī)劃和海綿城市規(guī)劃的編制和評審。“海綿城市”的概念一開始是從國外引進的，從設(shè)計方案到技術(shù)標準，幾乎都是照搬發(fā)達國家的措施和標準（甚至直接引進外國設(shè)計單位包括方案評委）。而我在長期的實踐經(jīng)歷中得出的經(jīng)驗，這些方案和標準很難應(yīng)對中國“短歷時、強降雨”氣候的特征。果不其然，很多按照這樣標準建設(shè)的“海綿城市”（包括這次出事的鄭州），剛完工沒多久，就被“超標”但并不罕見的強降雨所擊穿。如果我們繼續(xù)按照這樣的標準和方案應(yīng)對洪澇，鄭州的“覆轍”很有可能被再次重蹈，而這次所帶來的教訓(xùn)經(jīng)驗就會被再一次浪費。

中國的規(guī)劃實踐

實踐告訴我們，中國城市的氣象特征決定了中國不能照搬其他國家（包括發(fā)達國家）現(xiàn)成的經(jīng)驗，我們必須發(fā)展適合中國特點的防洪排澇解決方案。這些方案不會來自書本，不會來自理論，而是來自中國本土的廣泛實踐。在這方面，中國的實踐早已走到國外的“海綿城市”理論之前。

圖2 海滄內(nèi)湖：規(guī)劃與現(xiàn)狀

1991年，在中國城市規(guī)劃設(shè)研究院完成的廈門海滄新區(qū)規(guī)劃中，在海滄新城中心保留了一個兼具景觀和調(diào)蓄功能的內(nèi)湖，利用了廈門半日潮的落差——高潮位吸納雨水，低潮位釋放雨水——在臺風(fēng)來臨之前放空湖水來吞吐暴雨形成的徑流。同其他國家通過巨大地下工程消納超標雨水相比，內(nèi)湖方案不僅投資節(jié)省，而且內(nèi)湖建成后其景觀功能可帶動周邊土地升值，將損失的開發(fā)用地價值和日常巨大的維護成本結(jié)合到公園綠化養(yǎng)護中，巧妙地解決了小概率防災(zāi)工程建設(shè)、運營成本巨大的難題。

2016年莫蘭蒂臺風(fēng)突襲廈門，使海滄成為國內(nèi)少有的被真正“實戰(zhàn)檢驗”過的“海綿城市”實踐。廈門海滄這一低成本洪澇解決方案，不僅適用于廈門，同樣也適用于從浙江沿海到廣東沿海所有高潮差、大填方地區(qū)。但問題是類似海滄這種適合“短歷時、強降雨”的實踐，并沒有轉(zhuǎn)化為中國“海綿城市”規(guī)劃的規(guī)范和標準。中規(guī)院兩位中國“海綿城市”的先驅(qū)王瑞石先生、郭連起先生，今天也早已無人提起。

圖3 海滄內(nèi)湖：高潮差、大填方濱海地區(qū)防洪模式

韌性的基礎(chǔ)設(shè)施方案

所謂韌性城市，就是在外部沖擊下城市的公共服務(wù)可能暫時“彎曲”但卻不至斷裂的一種形象說法。其技術(shù)路線是在外部沖擊面前，漸次放棄相對重要的市政目標，將有限的資源用于確保最核心的市政功能不被外力擊穿。在規(guī)劃中，確定資產(chǎn)的價值和防衛(wèi)的優(yōu)先次序，就是低成本防災(zāi)的訣竅所在。在“五十年一遇”、“一百年一遇”的背后，城市的“韌性”可以大不相同。在所有防護對象中，人的生命顯然是最為優(yōu)先的，只要保證人的生命，，災(zāi)難就是有限的。

對于城市規(guī)劃，韌性主要反映在公共服務(wù)的優(yōu)先等級。傳統(tǒng)“防洪生態(tài)鏈”的次序是：街區(qū)、道路、排水系統(tǒng)……但在實踐中，道路系統(tǒng)是災(zāi)害期間輸出公共服務(wù)最主要的載體，對于減少災(zāi)害沖擊而言，有著比街區(qū)更系統(tǒng)的支撐作用。因此，韌性的防洪次序應(yīng)當是道路、街區(qū)、排水系統(tǒng)……這意味著排水系統(tǒng)應(yīng)當和街區(qū)結(jié)合，而不是和道路結(jié)合。

圖4 城市高程規(guī)劃次序與城市韌性