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【《賢能政治》英文版于2015年夏天出版以來，就在英語國家不斷引起爭論的風暴。西方對民主觀念有著教條般的依戀，認為一人一票是挑選政治領袖時唯一具有道德合法性的方式，任何其他方法在道德上都是不正當的。而書籍作者貝淡寧質疑這一“根本真理”，其采用“情境政治理論研究”，認為根據廣泛認同的善治標準，選舉民主不一定比政治尚賢制表現更好。換而言之，貝淡寧主張尚賢制比選舉民主制更適合現今的中國。

當然，任何合宜的政治制度都需要授權領導人做好事，同時要限制其做壞事的權力。而如何在這兩種要求中保持平衡？貝淡寧依次從腐敗問題、僵化問題及合法性問題三個角度出發，探討是否有可能在不實行選舉民主的情況下，糾正政治尚賢制中存在的問題。

觀察者網獲權刊載《賢能政治》部分章節，供網友參考。】

任何政治尚賢制面臨的最明顯的問題都是選賢任能選拔出來的官員可能濫用權力。如果統治者不是由民眾選出來的，如果民眾不能更換統治者（除非采用暴力反抗的極端手段），那么，什么才能阻止統治者為自己的利益服務而不是為共同體的利益服務呢？

無論我們想出何種論點反對選舉民主，它都是一種很好地制衡統治者權力的手段，因為腐敗高官可能在選舉時被趕下臺。因此，在中國出現廣泛的權力濫用現象并不令人吃驚。或許最嚴重的問題是官員腐敗——以權謀私。腐敗的總體程度在過去30年已經出現了爆炸性的增長，而腐敗本身在過去幾年因為社交媒體的曝光和政治精英的炫耀性消費已經變成了看得見的政治問題。習近平主席一上臺，就認識到腐敗威脅到了整個政治體制的穩定性，因此將反腐敗作為政府的頭等大事。顯然，腐敗不僅破壞了共產黨執政的合法性，而且破壞了建設由具有公共服務精神的統治者組成的政治尚賢制度的整個目標。在沒有終極制衡手段即競爭性選舉的前提下，尚賢制可能控制官員腐敗嗎？

事實上，選舉民主不一定是遏制腐敗的利器。按照透明國際組織（Transparency Internation）的報告，印度尼西亞和印度等民主國家被認為比中國更加腐敗；在印度尼西亞，腐敗似乎在政治民主化之后變得更加嚴重。在中國臺灣地區，權威的國民黨領袖蔣經國讓世界歷史上最腐敗的體制變得清廉了，但是在李登輝治下的民主化之后腐敗反而變得更加嚴重了。

李登輝

真正能夠控制腐敗的是經濟發展程度。富裕的國家，包括像新加坡、卡塔爾和阿拉伯聯合酋長國等沒有通過充分的、自由的、公正的選舉選拔國家領導人的國家，也往往存在更少的腐敗現象。在《中國現代化》（China Modernizes）一書中，裴文睿（Randall Peerenboom）認為，東亞地區的政府治理水平，包括腐敗控制程度在內，都隨著經濟發展水平的提高而有所改善。在中國國內，像上海等更富裕的地區往往比內地貧困地區的腐敗程度低一些。其他因素的確會影響腐敗的程度——一項研究發現，反腐力度更大的省份、更高受教育程度、英美教會大學的歷史影響、更高的開放程度、更多接觸媒體的機會和政府工作人員更高的工資水平以及立法機構中婦女代表人數的增加都可能意味著更少的腐敗現象——但是高人均國內生產總值仍然是反對腐敗的最佳防波堤。為什么不等幾十年（假設樂觀的經濟增長比例）后中國變成一個富裕國家時再說？換句話說，中國領導人為什么現在如此擔心腐敗問題呢？畢竟，在19世紀末至20世紀初的工業化過程中，美國的腐敗程度也很高，但政治領袖并不擔憂整個政治體制會遭遇垮塌的威脅。

中國擔憂的主要原因與尚賢制有關。在民主國家，領導人的合法性源于民選，民眾若不滿意，可以在下次選舉中把糟糕的政府官員趕下臺。但是如果下屆領袖仍然腐敗，在某種程度上，民眾就要怪罪自己了。民主社會中的腐敗并不意味著政治體制是不民主的。但是，在中國這樣的尚賢制國家，這個體制期望被用于選拔具有高尚品德的領導人，這意味著選拔出的領袖應該使用權力為政治共同體服務，而不是為自己服務。換句話說，政治腐敗程度越高，政治制度的尚賢性質就越低。從另一個角度說，如果領袖被視為腐敗分子，這個政權就失去了存在的合法性。因此，中國領導人認為腐敗會威脅整個制度的存在就不是沒有道理了。

這種觀點不僅僅是理論上的猜測。中國共產黨在與國民黨的內戰中贏得多數中國民眾的支持和擁護，至少部分是因為民眾認為它沒有國民黨那么腐敗。從政權生存的觀點看，中國大陸的腐敗似乎已經達到了與革命勝利前國民黨統治時期相似的程度，這的確令人震驚。過去20多年，大部分中國人的不滿都集中在基層干部的腐敗問題上，但是薄熙來和周永康案件顯示，腐敗已經蔓延到了高層，這會直接威脅到政治體制的根基。簡而言之，尚賢制領導比民選領袖有更多的積極性去清理腐敗，這是非常顯而易見的，因為政權的生死存亡就取決于官員是否清廉。但問題依然存在，依靠民主選舉之外的手段有可能治理腐敗問題嗎？要回答這個問題，我們需要明白中國政治腐敗的根源，這樣才能考慮解決這個問題的方法。

腐敗的最明顯原因是缺乏對政府權力的獨立制衡力量；沒有法治，怎么能遏制腐敗的政府官員的權力呢？雖然這么說，妄言中國官員擁有無限的權力或者是在肆無忌憚地進行獨裁是不準確的。漢朝設計了旨在分散、制衡和控制皇帝權力的制度，它塑造了后來皇權時代中國的歷史，包括培養儒家學者的獨立機構。比如限制官員在家鄉當官的回避制度就是要避免地方紐帶與追求公共利益之間的沖突。政務官職一般不能直接交給下一代，除非他們成功通過科舉考試。當然，皇帝仍處于政治權力的頂峰，但是他并不能不受任何約束地進行統治。諫官被賦予監督各級政府首腦的權力，防止濫權和腐敗。他們有時候還將批評的矛頭直接對準皇帝本人。

科舉制也起到了制衡皇帝權力的作用。甚至在象征意義上，可以說，皇帝也并不是第一號人物：考試中提及皇帝的語句必須使用比正常文本大兩倍的字，但皇帝的父母和祖先被認為更加重要，用來指代他們的字必須比正常文本大三倍。天子少時，要接受儒家美德的教育，朝廷史官會監督皇帝的一言一行。呂公著在1085年給宋神宗的上奏中寫道：“人君一言一動，史官必書。若身有失德，不惟民受其害，載之史策，將為萬代譏笑！故當夙興夜寐，以自修為念。以義制事，以禮制心，雖小善不可不行，在小惡不可不去。”當代政治理論家認為，可以修改這種儒家監督機制以適應當今政治體制中的政府結構，雖然不至于讓統治者成為道德高尚的楷模，但至少能避免他們濫用權力。

但是，應該認識到的是，皇權時代的中國皇帝并沒有正式的分權限制。因此，皇帝可能會而且有時候也的確會忽略非正式的約束和規范，如果這樣做符合其利益的話。正像弗朗西斯·福山所說：“對于那些任性的、不稱職的君主而言，他們被賦予的龐大權力常常會破壞行政系統的效率。女皇武則天罷黜官僚系統中的官員，往里面塞進不稱職的支持者；明太祖皇帝廢除宰相，使繼位者處于尷尬的境地，皇帝完全忽視官僚系統，從而使政府分崩離析。中國人認為這是‘壞皇帝’的問題。”福山補充說，“當今中國的情況并沒有多大差別”，但中國現有的政治體系已經開始采取措施解決“壞皇帝”的問題。集體領導原則、任期限制、引入強制退休年齡等都防止領導人會像從前的皇帝那樣干擾政治體制的正常運轉。尤銳解釋說：“這些安全措施或許排除了高層官員在身體或心智衰退后仍然掌權。現在的高層領導都是經過了招聘、培訓和社會化的漫長選拔過程才登上頂峰的，這讓他們比從前的大部分領導人能更好地適應管理國家的任務。”

雖然如此，基本問題并沒有改變：沒有獨立的法律和政治機構擁有正式的權力制衡和調查集體領導層的權力。當倡導反腐和透明的博客作家和積極分子被關進監獄時，很難否認該政權關心的是統治者自身的利益而非民眾的利益。單個“壞皇帝”的問題或許已經解決，但是，如何避免在腐敗制度頂端產生“壞皇帝”的問題依然存在。今天，沒有諫官、皇家史官或者儒家教育家給統治者施加壓力去做正確之事。

在當今中國，中國共產黨已經嘗試用自己的方式反對腐敗。中國的管理系統中有兩個平行的系統——一套黨的系統，一套國家系統——在整個體系的 5 個層級運行（中央、省、市、縣、鄉鎮）。國家系統有三個不同的分支——行政、司法和議會（人大和政協），它們理應相互制衡。中國共產黨統一領導各級政府，同時監督國家權力的實施，以防濫用。在任何一級，中共委員會都與國家系統的相應機構平行設置。在實際運作中，黨做出重大戰略和人事決策。負責決策制定的官員（尤其是高層）通常都是黨員。因此，一個重要問題是如何制衡擁有最大權力的黨員干部的濫權。中共中央紀律檢查委員會（以下簡稱中紀委）是反對黨員腐敗和瀆職的最重要機構，但光靠中紀委是不夠的。最近一些年，中紀委的態度一直很堅定，僅2011年就進行了137859個案件的正式調查，對違法亂紀的黨員干部進行紀律處分和司法處理，這是1989年以前案件數量的將近4倍。現在，人們認識到黨的腐敗程度越來越嚴重。紀律檢查機制已經經過調整，他們有獨立的權力調查地方官員的濫權，反腐敗工作的職權分配也更加明晰。但是，如果控制后的腐敗仍會威脅政權的生存，我們該怎么辦？政治制度需要更具實質性的變化。

但是，如果沒有一人一票選舉國家領袖的全面政治民主化，政治制度能產生變化嗎？事實上，當今社會的經驗顯示，即使沒有能讓領導人對民眾負責的民主選舉，也有若干方法能夠遏制腐敗勢頭。中國香港依靠強大和獨立的廉政公署、法治和相對自由的媒體；新加坡依靠高薪和獨立的反腐機構確保了政府的廉潔。就腐敗問題而言，民主國家也依靠全面的監督機制監督民選領袖的權力的行使，如“廉政委員會、司法能動（judicial activism）、地方法院、工作場所特別法庭、共識會議、少數派議會、公共利益訴訟、公民陪審團、公民大會、獨立的公眾調查、智庫、專家報告、參與式預算、監視警戒、博客和其他新興社交媒體審查模式等。”

香港廉政公署

顯然，中國有必要從這些實踐和機構中汲取經驗。利用社交媒體曝光官員瀆職的獨立反腐斗士的出現是個令人鼓舞的現象，但是揭發者也面臨著遭到打擊報復的嚴重威脅。包括財政透明在內的預算改革也有助于反腐，盡管它還有改進的空間。另外一個鼓舞人心的跡象是，中國的不同省市也越發愿意參與到建立反腐機制的實驗之中：比如，廣東省一些地方政府啟動實驗項目，強制公示官員的個人財產。但是，這些措施遭到了實質性的抗拒，而且它們也沒能涉及官員家人利用政治關系以半合法的方式積累的財富。影響最為深遠的措施可能是，建立類似于香港廉政公署的覆蓋全國的獨立反腐機構。

建立國家層次的高效反腐機構更加困難（因為在龐大的、多樣的國家之中監督官員更加困難），但是，政府能夠嘗試在基層建立獨立反腐機構。解決地方層級腐敗，尤其是防止在基層和貧困地區更加盛行的買官賣官現象的更激進的辦法，就是像萬歷皇帝做過的那樣，根據抓鬮決定官職的任命。至少，選拔官員的過程應該更加透明。所有這些措施將幫助遏制腐敗和化解民怨，這些都可以在沒有民主選舉中國領導人的情況下實施。

腐敗的第二個原因與經濟發展程度和市場經濟轉型期有關。一方面，私有化產生了尋租：在公私混合性經濟體中，官員有權力批準或者否決征地和建設工程的申請。另一方面，國家對經濟的控制也同樣會產生尋租機會：國有企業竭力維持其壟斷權力，動用數十億美元的資金來推動自己的議程，存在意見分歧而且常常相互扯皮的政府各部門則過于熱衷地滿足國有企業的種種要求。而且，國有企業的封閉性破壞了經濟領域的優勝劣汰原則，正如鄭永年所說：“從上到下的國有企業管理層都充斥著官員的親屬和朋友。一個普通人無論能力多么出眾超群，都很難打入國有企業的關系網中。”

那么，該怎么辦呢？政府已經通過強化選賢任能的公務員系統、改善預算和審計制度、財政去中心化、加強對地方政府活動的監督以及在反腐規定和執行方面取得的進步等，成功地減少了監管過程中的腐敗案件數量（貪污和挪用公款）。與此同時，中國的腐敗問題已經完成了從行政管理問題向公私交往問題的轉變，涉及公共部門和私營部門的行賄受賄案件數量迅猛增長。顯然，有必要減少公私雙方的相互依賴，在兩者之間劃定更加清晰的界限。

皇權時代的中國或許能提供一些教訓：唐朝法律限制商人和手藝人與官員的社會交往，禁止高層官員進入都城市場，禁止商人和手藝人參加科舉考試，擔任公職。這些嚴厲的措施或許很難在如今實施，但是，對官員和私人老板之間的社會交往進行一些限制肯定是有幫助作用的：比如，張鷺建議，中國可以學習韓國在2001年通過的反腐法律，禁止官員和商界人士一起打高爾夫。在中國，這些措施還可以擴展到有可能導致腐敗發生的其他社交場合，如卡拉OK 歌廳。

最重要的是，提升商業和政治市場中的競爭性的政策有助于減少腐敗。2013年11月，十八屆三中全會明確市場要在資源配置中發揮“決定性”作用，如果行動真的能跟上口頭承諾，腐敗現象將得到實質性的大幅減少。而且，“政府和公民社會的公私合作，比如在設計和實施反腐政策時，讓非政府組織和私有機構參與就可能會在遏制賄賂方面很有幫助”。最后，可以將有些看似腐敗的做法合法化。在美國，商業利益能夠通過選舉獻金和游說等方式合法地影響民選官員。大部分美國人相信這種行為破壞了公共利益，還有一些美國人認為，這破壞了整個憲政體制的價值觀。在非民主制度（如中國）內，將系統性的政治腐敗合法化不能解決合法性問題。雖然如此，將一些涉及數額較低的腐敗行為合法化還是有幫助作用的：如韓國政府在2011年通過法律，禁止官員接受價值超過人民幣180元的禮物，因而確定了界定賄賂的標準。送給公共官員這樣的小禮物，在中國背景下不會被視為道德敗壞，尤其是在被合法化之后。最后，在嚴格劃定公私界限的前提下，可以考慮赦免所有的腐敗官員，有條件地允許他們重新做人。而所有這些措施都不需要一人一票的民主形式。

腐敗的第三個原因是官員的工資太低。有研究表明，與其他國家相比，中國同級別高級官員的工資明顯偏低。

為什么政府官員常常對低工資感到不滿呢？在革命年代，當政治領袖及其追隨者完全投身于理想時，腐敗是微不足道的。但是，這種情況不可能持續太久，如果物質利益不足以滿足官員及其家人的基本需要，腐敗就不可避免。隨著經濟的發展，腐敗可能變得更加嚴重，尤其是市場改革帶來了私有財產，并在公共服務與私人財產之間產生了巨大差距。體制中有了更多的錢，公共官員在與私有領域的成功者相比時往往覺得自己比不上他們。而且，生活成本快速增加，可憐的是，照顧需要關照的家人的成本常常是官方工資難以負擔的。因此，如果官員的工資仍然很低的話，當官員有動機以權謀私（個人或家人的利益）時，懲罰少數腐敗官員就不大可能起到多大幫助作用。低工資和高腐敗率之間的關系是研究中國歷史的人都很熟悉的現象：明朝時，官員的工資最低，反腐也最嚴厲，但腐敗程度依然最高。

然而，解決辦法是很明顯的，宋朝的王安石（1021—1086）提出過此類解決辦法：“方今制祿，大抵皆薄……人之情所愿得者，善行、美名、尊爵、厚利也。”