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美國的憲法傳統將所有主要制度以不同的方式追溯至人民主權。權力分立實際上保證了大規模的變化只可能以一種審慎的步伐進行。憲法體制的兩個方面扮演著關鍵的角色。

首先，職位的任期交錯——眾議院的兩年期、總統的四年期、參議院的六年期、以及聯邦最高法院的終身制——意味著，一次選舉勝利通常不會導致對所有關鍵的權力工具的控制。

其次，政府的每一個分支均有不同的重新當選的激勵——眾議院和參議院的關鍵成員可能會反抗全國性的領導權，以滿足他們地方性選民的要求；最高法院的多數大法官可能代表著非常不同于總統的政治和法律理念。這一點同樣放慢了大型變革的步伐——經常迫使總統滿足于空隙性的勝利，即便總統的雄心壯志是徹底打破傳統。

議會政體所產生的模式與之存在著鮮明的對比。經典的英國政體在設計憲法舞臺時強調下議院的權威，而且只有下議院可以代表人民——即便是當普羅大眾并不怎么關注議會內的喋喋不休。如果首相和她的政黨得到了民眾的授權，她們就可以在一次選舉勝利后主張一種決定性的人民授權。

相比之下，美國的體制并不承認任何一個特定分支充當人民唯一全權代言人的主張。在通過立法時，眾議院代表著人民，但是它的提議經常被參議院否決，參議院同樣會主張代表著人民——只是以一種不同的方式。而且，即便是在國會兩院取得共識之時，它們的判斷有時也會被總統所否決，總統會主張他本人而非國會對人民需要有更好的理解。再進一步，即便是所有的政治分支實現會師，聯邦最高法院還可以說它們都不正確。在這一體制內，新興的政治運動如果要贏得為我們人民代言的特別權力，需要在選舉中的一系列勝利。

即便如此，這并不是不可能實現。在18世紀和19世紀，美國人成功地在建國和重建期間重構了憲法的根基；而同樣的事還發生在20世紀的新政和民權革命時期——這一點我已經在別處做過論述。

別害怕：我并不打算把話再重復一遍。我只是希望警告指出我的作品引入學術對話的一個令人誤解的標語。如僅作只言片語的理解，我的“憲法時刻”理論可能導致一種錯誤印象：美國的傳統授權了在一剎那所發生的大轉變——無論如何，這正是“時刻”一詞的語義含義。

但是，美國人民下定決心則需要長得多的時間。如果說英國選民可以將一個新的多數黨送進下議院，就可以翻手為云，在美國，一次成功的憲法時刻需要至少10年，經此，新興的運動才可能展示出正當地代表人民所必需的廣泛且持久的民眾支持。

這一根本的理念目前已經危在旦夕。兩種演化中的實踐為一種不同的正當性范式提供了基礎——根據這一范式，總統在一屆任期內就可以主張來自人民的直接授權，以根本性的行動粉碎憲法原則。

第一種動力在美國傳統中具有更深層的根源。長期以來，總統都在主張戰爭時期的單邊行動權力——著名的例子有，林肯總統曾在美國內戰開始時中止了人身保護令狀。而且，戰爭語言經常性地得到擴展，超越了由戰場之內的軍事沖突所呈現的范式實例：安德魯·杰克遜曾經向合眾國銀行宣戰，為了改造美國的財政體制，放任自己以存在法律問題的方式行使執法權力。但是，在最初的一個半世紀內，這只是一種例外，而不是常態。戰爭終會結束，而在戰爭結束后，政治重返常態。其它的危機則只有更短的半衰期。

這些偽戰爭具有一個共同點：它們從來都不會結束。這一常在的戰爭姿態讓公共心靈準備好接納如下命題，在21世紀中，總統單邊主義永遠是一種正當的選擇。

在這種缺乏反思的戰爭話語之外，現代總統已經從國會那里贏得了概括性的法律權力，宣布緊急狀態并且采取單邊行動以回應各種各樣的危機——有些危機是嚴重的，有一些則是瑣碎的?？偨y總是在積極地運用這些權力。他們反復地簽發總統令，以探索總統法定權力的模糊邊界——而且經常性地越過了邊界。

為控制總統濫權而進行的努力最終歸于失敗。作為對水門事件的回應，國會通過立法中止了所有現存的緊急狀態，同時規定了國會控制未來緊急狀態法令的框架立法。但是這些立法的品質欠佳，而總統還是繼續簽發緊急狀態法令，不存在有效的制約和平衡。75年實踐積累下大量的先例，它們為21世紀內總統權力的更戲劇化展現提供了一個基礎。

緊急權力的常規化表達了更深層的現實。在聯邦憲法起草之時，獲悉一場危機需要數周乃至數月的時間，而啟動起最原始的政府機器的運轉則需要甚至更長的時間。有時，消息傳來是如此令人驚恐，以至于要求一種迅速的決策，而總統也將他自己置身于法律的缺口。但是，19世紀生活的常規節奏使得這些緊急行動是不平常的。通常說來，一場“危機”的消息只能是漸次到來，而且第一印象經常被證明是誤導性的；緩行的回應允許隨著消息的展開進行修正。在這一時間視域內，分支之間的審議看起來經常是完全可行的，即便是在險惡的環境內。

現在已不是這樣。電視和互聯網在第一時間就傳送回突發危機的扣人心弦場景——今天是一次經濟災難，明天又是一次恐怖分子的襲擊。就在我們經歷著這種社會時間的瘋狂加速度時，我們也習慣于期待著對于災難現場報道的迅速糾正行動——這種期待經常受挫于建國時代設定的緩慢且審慎的立法節奏。這些挫折感開始制造出一種普遍的感受，美國特有的立法體制已經無法應對現代的挑戰?！爸萍s與平衡”開始看起來成為表述“治理危機”的另一種方式。

相比之下，總統的官僚-軍事機器時刻都在整裝待發?？偨y可以不斷地運用緊急時刻的修辭證成有疑問的法律行動：“法律已經不足以應對當下的危險，而我們不可能坐以待斃。總統已經別無選擇，只有行使總統的固有權力。他現在就必須以人民的名義行動起來，以既成事實來面對國會。這就是亞拉伯罕·林肯在內戰最初數月內的行為；這就是富蘭克林·羅斯福在大蕭條期間的行為；而且這也是任何一位偉大總統在面對危機時刻時必須做出的行為。”

這就是所謂的“緊急狀態政府”，它包括著三種特征：（1）一次危機被用來（2）證成存有疑問或者公然違法的執法行為（3）后者產生了持續性的法律后果，在最初“危機”過去后長期繼續存在。重建因總統干預而被破壞的舊體制，負擔就交給了國會或者法院——但這絕非易事。國會必須愿意推翻總統的否決；或者法院必須愿意承擔起與總統發生面對面對抗的風險。

這種事情曾經發生過，但他們不會經常性出現。而這正說明了緊急狀態政府乃是對美國憲法的一種根本性威脅：它讓下述理念得到正當化，即總統可以在片刻之間實現對現狀的革命，而不需要在分權體制標準運作下要求的動員式審議和決策的多年過程。在小布什時代，我們剛剛經受過一次尤其灰暗的緊急狀態政府。但是，我的目的并不是要回首晚近的公然濫權和違法行為。我意在主張，它們為理解未來的病理開啟了一扇窗口。

發生在水門事件和伊朗門事件之后，布什政府的“反恐戰爭”不可能被視為一種例外。它事實上正是總統政府之真相的最近一次案例：“危機就是一種不能浪費的壞消息?！?

（本文摘自《美利堅共和國的衰落》，田雷譯，中國政法大學出版社出版。）