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【文/ 曹錦清】

中國近代以來面臨的“三千年未有之大變局”的要害在于，整個社會的生產方式和性質發生了完全不同于農業社會的轉變。我們在農業社會歷史階段長期領先于世界的一整套治理體系、意識形態、制度規范都面臨著失效的危機。中國農業社會的國家治理體系可以簡單概括為“郡縣制+六部制”。

郡縣制核心在于“中央集權+文官制度”，中央集權解決的央地關系的價值取向問題，以中央集權為主導，以皇權為最高象征，自秦朝始延續兩千年基本穩定。以往人們常常集中于探討“集權”的是與非，但卻忽視了產生集權“與否”問題的來源是“央地關系”。為何“央地關系”會成為一個如此突出而帶有根本性的問題？因為“大國的治理，注定和小國的治理很不相同。首先是基本的制度，即憲制/構成（constitution）不同。例如，小國就不大會有什么地方割據或分裂的風險，也很難說什么中央與地方關系。而中國至少從西周分封諸侯開始，就一直有一個大致可謂‘中央與地方關系’的問題”。

中央集權的政治功能，其根本在于保障國家的版圖統一，而國家的統一對百姓而言是安居樂業的前提條件，否則分裂必然導致內戰，內戰則百姓生靈涂炭。對于我們這樣大版圖、人口眾、多民族、多宗教、區域差異極大的大國而言，維持統一無疑具有政治上壓倒一切的優先性，也是任何執政集團先進與否的關鍵指標。對中華民族而言，郡縣制的這一靈魂至今并不過時。由此，我們才能夠理解為何中央集權對于我們這樣國家的治理體系和治理行為具有如此深厚的影響和心理基礎，以至于今日依然規制著我們變革的基本方向和選擇空間。一味倡導“多元”，顯然是與這個“郡縣”傳統相去甚遠，在實踐中也很難成為各方的首選方案。

文官制度是中央集權的手段和方式，中央派遣流動的不可世襲的官員到各地就職實現治理任務，所以中國較西方更早實現了中央集權和文官制度，二者不是偶然的，而是有內在的關聯性，這一點在以往討論郡縣制時常常被忽略，僅注意到其央地關系的價值取向，而忽視其催生的實現手段。

六部制，解決的是部門關系，是農業社會治理的分門別類的精細化，代表著農業社會治理事務專業化的成熟和定型，自隋唐始延續了千余年，六部制的發達與早熟，本質上也是文官制度的成熟與發達。從科層制的角度看，郡縣制代表“層”的問題解決，六部制代表著“科”的問題解決。由于郡縣制在這個科層結構中占據核心位置，所以下文中除非特別注明，一般以“郡縣制”代指整個“郡縣制+六部制”的傳統漢族農耕地區的國家科層治理體系。

中央集權

從封建制向中央集權的郡縣制過渡，在中西方歷史上都出現過，并且都不順利。只是相對而言，中國出現得較早并基本完成了這個過程。中國在整個春秋戰國時期，從封建制向中央集權的郡縣制過渡。秦朝打下了基礎，漢初重新恢復半封建半中央集權的郡縣制度，郡和國并存，國王多是劉氏家族子弟，后引起“七國之亂”，到了漢武帝時期逐步收權。此后歷代王朝都有封王制度，實為半封建制度。晉朝建立以后封了八王，皇帝死后引發“八王之亂”，結果導致當時已經進入黃河流域的五胡趁機作亂，北方一百多年不得安寧，是為“五胡亂華”。然后漢族政權被迫南移建立起東晉。

西漢初的“郡縣分封并行”制度

北方動蕩一百多年后進入少數民族拓跋氏建立的北魏，進而到北周一直到隋統一，只有三百多年時間。唐代“安史之亂”以后地方勢力坐大，史稱“藩鎮割據”。九世紀初，柳宗元的名篇《封建論》就是總結這段歷史經驗。中國在宋代以后南北方關系逐漸變化，政治中心和經濟中心遠距離地分離了，此影響極其巨大。唐朝的藩鎮格局，整個河北山東都是地方藩鎮控制，中央缺乏足夠的實力反制。京杭大運河的開通意義非常，溝通了南北，國家更便利從南方汲取賦稅增強中央財政能力，此后中央可以調集足夠的力量抑制藩鎮。

故唐以后，再無地方藩王可以造反成功，僅明朝的朱棣是個極偶然的例外。相對于西方中央集權的高度困難和不徹底，中國是比較特殊和幸運的，秦漢以后中央權力持續擴大，到宋代以后占據絕對主導地位，地方權力日漸式微。

盡管如此，新中國的締造者毛澤東對于國家分裂割據的擔憂從來不曾放松過。“一五”計劃期間，中央權力和各部委權力極大，毛澤東感覺不妥，遂將權力下放。但又放得太徹底了，1958年時地方上已出現諸多亂象；所謂“一放就亂，一亂就收，一收就死，不斷循環”。改革開放的三十年，整體是中央向地方放權，以至于地方市縣鄉各個層級都有權力或能力把農民的土地聚集起來。這種狀態的優點是高度地競爭政績，百強縣、百強市的評比很受各地歡迎。而缺點則是分化加大，使得中央統一的政策法規難以貫徹到各個地方去。十八大以來，中央對此再次進行調整，加強了中央權威性。

農業社會需要農民穩定地進行耕種，從剩余非常有限的千家萬戶中汲取稅收以維持上層建筑，進而保持整個社會的穩定。而郡縣制恰恰具有定居的功能，這源于郡縣制首先要“編戶齊民”，即“地不動、戶不動、人不動”，目的在于把人固定在土地上。“所謂‘編戶’，是指正式納入國家戶口登記序列的人口；所謂‘齊民’，是說凡登記入國家戶籍之中的人口，一律都是皇帝的臣民，原則上都要納稅服役，在這一點上，大家彼此彼此，不分你高我低。”古代農業社會的流動速度比較慢，人被固定在土地上后就定居了，稅收也因此穩定了。

楚漢之爭時，劉邦可以勝出，就是因為有蕭何提供穩定的后方財稅兵員保障，仗打敗了還可以東山再起。蕭何何以做到？因為當時關中平原和成都平原兩地農業已比較發達，他們竭力打通兩地的通道，戰國時期秦國也是因為掌握這兩個地方就具備問鼎中原的實力。蕭何掌握秦國的所有戶籍錢糧資料，其實只要掌握了戶籍，就必然掌握賦稅錢糧。民政部門的戶口工作，就是為賦稅服務的。那時關中平原和成都平原都比較肥沃，關中有足夠能力供養中央的官僚管理人口，再有成都平原的支持，實力極強。