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近日，山東省濰坊市交通局的一則公開回復，擊碎了不少市民的“地鐵夢”。

針對“濰坊是否符合建地鐵條件”的咨詢，濰坊市交通局日前在官網上回復稱，城市軌道交通仍執行2021年9月的嚴控政策，國家發改委仍不受理一般地級市首輪建設規劃。

去年6月，有市民詢問“衡陽云軌何時開通”，湖南省發改委答復，國家當前嚴控城市軌道交通建設，已不再受理啟動城市軌道交通建設規劃的申請。

不難看出，這兩則回復傳遞出同樣的信息：國家審批收緊，不再受理一般地級市的地鐵申報。

據中國城市軌道交通協會統計，截至目前，國內共有51個城市開通運營城市軌道交通線路，其中絕大多數是地鐵線路，包括4大直轄市、5個計劃單列市、23個省會城市（海口、拉薩、西寧、銀川因人口規模較小，目前未修建地鐵），以及蘇州、無錫、東莞、佛山等經濟大市。

而從2017年8月包頭地鐵被叫停之后，至今沒有一個城市的軌道交通首輪建設規劃獲批。

在此背景下，對于不少心懷“地鐵夢”的城市，修建地鐵的計劃是否真的變得遙遙無期？

多市規劃擱淺

據了解，濰坊市規劃的城市軌道交通（即地鐵）線路，從2015年開始進行前期規劃論證、可行性研究及勘察設計，于2020年3月上報國家發改委待批復，但時至今日仍未獲批。

在山東，除了濰坊，“碰壁”的還有經濟大市煙臺。自2009年以來，煙臺就一直在布局軌道交通建設，但直到今年仍未看到獲批的希望。

而在此之前，已經獲批修建的內蒙古包頭的地鐵項目、陜西寶雞的輕軌項目，也分別被叫停和主動暫停。

2017年8月，開工不足百天的包頭地鐵，因建設中債務問題及金融風險被叫停。這也被外界認為是國家收緊城市軌道交通審批最早的信號。

值得注意的是，從上述兩地官方的表述看，收緊的不僅僅是普通地級市的首輪地鐵申報，已經修建地鐵的城市也要從嚴控制新一輪建設規劃審批。

據了解，在部分擁有地鐵的城市，新的地鐵規劃線路也有明顯縮水。比如，四川成都在新一輪規劃中，將軌道交通線路從55條減少到了36條；廣西南寧最新規劃的地鐵線路，相比之前也大幅減少。

作為浙江第三城，溫州在市域快軌“S”線（即市域鐵路）開通之后，一直在籌劃軌道交通M線（即地鐵）的建設，但迄今為止仍未獲批。

國家發改委城市交通運輸研究中心主任程世東表示，相比前幾年，近兩年地鐵審批建設呈現有序發展態勢，已經走過了前幾年審批、建設的高峰時期。

他告訴中國新聞周刊，國家對城市地鐵規劃建設的指標，在2018年進行了調整，包括GDP、財政收入、城區人口、客運量等都有明確的標準。“如果不符合這些要求，肯定不會獲批。”他說。

以濰坊為例，2021年該市GDP達到7010.6億元，財政收入656.9億元，都遠遠超過國家規定的標準，但250萬左右的城區人口，尚未觸及地鐵建設城區人口需達到300萬的門檻。

在北京交通大學教授趙堅看來，很多城市根本沒有必要修建地鐵。他對中國新聞周刊說，地鐵不光建設成本很高，建成之后運營成本也很高。很多城市人口規模不夠，地方財政收入很少，即便建了地鐵，財政也支撐不起。

審批收緊背后

程世東提到的“指標”，源于國務院2018年7月印發的《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（下稱《意見》）。

根據《意見》，申報建設地鐵的城市GDP應在3000億元以上，財政收入在300億元以上，市區常住人口在300萬人以上；申報建設輕軌的城市GDP應在1500億元以上，財政收入在150億元以上，市區常住人口在150萬人以上。

在此之前，申報建設地鐵的城市GDP及財政收入的“底線”分別是1000億元和100億元。《意見》針對地鐵審批，將地方GDP、財政收入指標要求都提高到原來的3倍。

此外，在客流量方面，《意見》明確擬建地鐵、輕軌初期分別不低于每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規模分別需達到單向高峰小時3萬人次以上、1萬人次以上。

2021年的數據顯示，在已開通地鐵的城市中，只有北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶、杭州、西安、長沙9座城市，符合每日每公里0.7萬人次的條件，其余城市均未達到標準。

這對于人口相對更少、人口不夠集聚、通勤需求不足的城市而言，無疑是難以企及的高度。

據《中國經營報》報道，“十四五”期間，國家發改委將進一步細化城軌審批條件，不受理不具備條件的城市和一般地級市的首輪建設規劃；同時規定開通運營三年后客流不達標的，不能上報新一輪建設規劃。

有分析認為，這意味著沒有地鐵或輕軌的城市，在短期很難獲得建設資格，而已經有地鐵的城市，如果客流強度不達標，未來地鐵路網擴容的可能性微乎其微。

清華大學PPP研究中心首席專家王守清認為，國家嚴控地方軌道交通建設，一方面與地鐵的使用效率有關，比如客流規模不足；另一方面與地方財力和債務問題有關。

事實上，債務問題和經營壓力近年來已經成為城市軌道交通行業繞不開的話題。

修建地鐵需要龐大的資金支持。目前業內普遍的看法是，地鐵平均造價大概是7億元/公里，修建一條地鐵動輒需要幾百億，且建成后的維護成本也不低，即便一線城市依靠地鐵運營本身都難以實現盈利。

數據顯示，國內城市除深圳外，2021年地鐵公司均獲得高額補貼。蘇州、青島、成都的補貼額度在60億～70億元，寧波、南京、長沙、天津等城市的地鐵公司獲得的補助在30億～46億元。此外，重慶、廈門、西安、南昌、無錫等城市地鐵公司獲得的補助也在10億元以上。

也就是說，絕大多數城市的地鐵都需要龐大的財政補貼。至于“最賺錢的”深圳地鐵，主要收入來源也并不是票務，而是房地產、土地與物業收入等方面的投資收益，其占營收的比例一度超過70%。

程世東表示，地鐵本身就是一種公益性的基礎設施，包括運營也是基本公共服務范疇，“地鐵的虧損是正常的，是行業特性”。

有分析認為，近年來，部分城市對城市軌道交通發展的客觀規律認識不足，對實際需求和自身實力把握不到位，存在過度超前建設、建設規模過于集中、財政資金不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。

專家：要量力而行

在程世東看來，未來在地鐵的修建申報中，需要淡化行政色彩，更突出需求本身。“城市需求達不到就不應建，一定要量力而行。”他說。

趙堅則認為，一個城市是否要建地鐵，要看城市的發展。他說，城市交通的問題實際上是城市規劃的問題，對于城市來說，地鐵的建設與城市的發展緊密聯系。

他表示，不少城市的城市規劃和軌道交通建設是“兩張皮”，“城市建設密度是平均的，而不是集聚在軌道交通沿線，所以人們出行并不方便，軌道交通的客流也成了問題”。

在程世東看來，城市要考慮自身的經濟實力，從科學的角度，根據城市的人口、客運量等，選擇最合理的交通方式。

他說，選擇怎樣的交通方式，首先要根據客流強度來決定，這是最根本的；然后根據城市的財政狀況，“一方面要看需求，另一方面要看有沒有資金的實力”。   “比如，如果客流較大，需要集約化出行方式，可以選擇地面公交，甚至公交專用道；如果仍然不能滿足需求，可能要考慮快速公交系統（BRT）或者是輕軌；如果還不能滿足客流需求，就需要建設地鐵。”他說。

那么，目前為止沒有獲得地鐵建設資格的城市，真的就將徹底無緣“地鐵夢”了嗎？

在業內專家看來，也并非完全沒機會。趙堅說，這需要看城市的發展情況，500萬以上人口的城市，機會相對更大一點，人口偏少的城市機會相對小一點，但并不是說沒有可能。

程世東說，對于城市是否能夠修建地鐵，國家有明確的標準，國家發改委也都是按照相應的標準去進行審批，如果符合相應標準，未來還是有機會的。

有分析指出，隨著經濟社會發展，會有更多一般地級市符合標準。比如濰坊，如果市區常住人口能夠達到300萬的標準，不排除未來獲批的可能，其他城市同樣如此。

此外，隨著都市圈時代的來臨，中心城市的部分地鐵項目，在跨城時可以“變身”城際鐵路，這就是一般地級市的機會。

比如廣州地鐵18號線、28號線就以大灣區城際鐵路的身份報批，已經獲得批復。

廣州地鐵18號線與28號線，被稱為“跨城地鐵”，現在跨城之后的部分改成了城際鐵路。這兩條城際鐵路的獲批意味著，中山、珠海、清遠、東莞、惠州等一般地級市，也擁有了城市軌道交通。

根據2020年8月國家發改委正式批復的《粵港澳大灣區城際鐵路建設規劃》，18號線縱貫了廣州、中山、珠海、清遠（待批）四個城市，28號線橫貫了佛山、廣州、東莞、惠州（支線連接）四個城市，分別有“灣區豎軸”和“灣區橫軸”之稱。

所以，對于位于大都市圈內的一般地級市，也可以通過中心城市地鐵網絡向外延伸，從而實現自己的“地鐵夢”。

（作者：孫曉波）