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近日，遼寧本溪縣以合計1.62億的起拍價公開拍賣30年智慧停車位及公共空間廣告設置特許經營權的公告引發了廣泛關注。

根據公告，實行整體拍租涉及的特許經營權分別為2660個智慧停車位和4565個公共空間廣告位，起拍價分別為3518.99萬元和12670萬元。

事實上，自2019年以來，停車位等公共資源的特許經營權一直是地方政府的“熱賣產品”，出讓金額動輒幾千萬甚至十多億元，被輿論視作地方化債的新舉措。

《中國新聞周刊》注意到，本次拍賣的總起拍價接近本溪縣2024年上半年一般公共預算收入的三分之一，約為法定債務總額的四分之一。根據本溪縣2024年上半年財政預算執行報告，今年上半年，一般公共預算收入完成4.86億元，本縣系統內法定債務總額6.67億元。

本次拍賣的轉讓方為本溪縣國有資產監督管理局，參拍保證金200萬元。承接拍賣的遼寧本溪市誠信拍賣行向《中國新聞周刊》透露，這是該機構首次承接特許經營權拍賣，競拍方不限民營或國有企業，起拍價由第三方機構評估測算確定。目前，已有企業就此拍賣項目前來咨詢，具體事宜他們正在與本溪縣國有資產監督管理局協調。

上海市委黨校（上海行政學院）科學社會主義教研部副主任、教授上官酒瑞告訴《中國新聞周刊》，智慧停車位和廣告位的收益相對穩定，且經營屬性明確，屬于地方政府擁有的相對優質的存量資產。將其經營權轉讓符合盤活存量資產的政策導向，有助于緩解地方財政困境，對探索化解債務的新路徑具有積極示范意義。

然而，作為地方政府開源的手段之一，也應警惕“一切皆可拍賣”現象。北京大學政府管理學院教授馬亮對《中國新聞周刊》表示，超出合理范圍的公共資源轉讓，本質上是通過拍賣未來幾十年的公共資源使用權來換取當下的收益，這種做法相當于“寅吃卯糧”，或將大幅壓縮未來政府施政空間。

多地加入拍賣行列

根據公告，拍賣將在12月9日10時在本溪縣公共資源交易中心拍賣廳舉行。智慧停車位涉及關門山景區停車場經營權2400個、縣醫院停車場經營權100個、中醫院停車場經營權20個、縣政府（含街道辦、融媒體）停車場經營權140個。廣告設置特許經營權則包括路燈桿廣告設置權3695個，路名牌廣告設置權770個，公園廣告、廣場廣告設置權100個。

要理解此次拍賣，首先需要厘清“特許經營權”的含義。

2015年6月，國家發展改革委等部門發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》明確，基礎設施和公用事業特許經營，是指政府采用競爭方式依法授權，通過協議約定其在一定期限和范圍內投資建設運營基礎設施和公用事業并獲得收益，提供公共產品或者公共服務。該模式適用于能源、交通、水利等領域。

在停車場特許經營方面，次年8月，住房城鄉建設部和國土資源部發布的《關于進一步完善城市停車場規劃建設及用地政策的通知》明確提出，鼓勵政府投資建設的公共停車場采用特許經營方式，并通過招標等競爭方式公開選擇經營主體。

自此，公共停車場特許經營的市場化操作開始有章可循，并逐漸成形。

2019年起，江蘇鎮江、河南洛陽、山東菏澤、湖北當陽等地相繼推出路內外停車資源一體化的特許經營權運營招標項目，引發輿論關注。不過，公共停車場特許經營權出讓真正密集走入公眾視野，是在2022年。

據統計，當年全國18個省份的273個地區發布了公共停車資源特許經營權出讓公告，出讓金額合計830億元。其中，貴州省出讓規模最大，72個項目合計金額達到188億元。

這一現象背后，是地方土地財政收入的持續下滑。2021年至2023年，財政部公布財政收支情況顯示，國有土地使用權出讓收入逐年下跌，分別為8.71萬億元、6.68萬億元和5.8萬億元。

在此背景下，盤活存量資產、轉讓特許經營權成為地方政府緩解財政壓力的一大發力點。今年仍舊延續這一趨勢。據《中國新聞周刊》不完全統計，今年1至10月，至少有43個縣區政府拍賣停車位經營權，出讓主體包括城市管理局、綜合行政執法局等，期限在15至30年之間，交易費從數千萬元到十多億元不等。主要集中在中西部地區的縣區，涉及四川、江西、云南、貴州、湖北、安徽等省份。

上官酒瑞對《中國新聞周刊》分析指出，越是財政壓力大、債務負擔重的地方，越缺乏新的財力增長點，也就越有動力轉讓特許經營權將公共資源提前變現，以增加財政收入。

值得注意的是，今年東北地區也加入了拍賣行列。11月7日，吉林遼源成功拍賣了城市智慧停車場未來20年（含1年建設期）的經營權，標的涵蓋1.65萬個停車位和292個充電樁，成交價格為2.16億元。

多為國企接盤

《中國新聞周刊》在全國公共資源交易平臺搜索發現，停車位特許經營權中標方多為當地國有企業或城投公司。

比如，在2023年4月，陜西省公共資源交易中心公布了省內多地“特許經營權”出售情況，其中，有6地轉讓停車位特許經營權，涉及延安市、韓城市、子長市、黃龍縣、延川縣、山陽縣，合計成交價格高達27億元，接盤方均為當地國企。

為何面向社會開放的招拍中，國企或城投公司在角逐中更易勝出？上官酒瑞指出，公共停車位、廣告位等項目，項目周期長達二三十年時間，動輒數億元資金的長期投入，風險大、收益不確定，因此非公企業參與的興趣不大、積極性不高。

更重要的是，交由國企或城投公司質押，成為地方布局化債的重要一環。中國信息協會常務理事、國研新經濟研究院創始院長朱克力對《中國新聞周刊》表示，通過拍賣公共資源的特許經營權，再通過融資、質押等方式，可以實現地方債務的有效化解。相較民營企業，國企或城投公司通常擁有更強的資金實力和融資能力，能夠承擔較大的投資規模和風險。

上官酒瑞同樣認為，地方政府將停車位經營權轉讓給當地城投等國企，再由這些融資平臺將未來的收費權和收益權作為質押從金融機構融資，才是更為根本的原因。公開招標只是通過市場方式進行資產估值和定價，以此為據用存量資產撬動更大的資金量，獲取更多融資，以解決財政壓力。

不能“一賣了之”

對公共資源的特許經營權進行拍賣，長期以來都是輿論關注的焦點。畢竟，企業后續定價和運營機制不完善，往往會直接影響市民的切身利益。馬亮說，高價中標的企業可能會采取“羊毛出在羊身上”的策略，通過抬高公共服務價格而收回投資，從而變相增加市民的生活成本。

廣西南寧去年5月的“天價停車費”事件便是一個典型的例子。以25億元接盤30年停車位特許經營權的慧泊公司（國企南寧公共交通集團有限公司全資子公司）被曝出實行階梯式無封頂的收費方式。有市民稱臨時停車一天最多需要繳費近百元，高出市場價三到四倍，甚至連自行車和電動自行車停車都被劃入收費范圍。

上官酒瑞說，如果地方政府對這些問題睜一只眼閉一只眼，使得公共停車位變成由企業受利益驅動定價的商品，失去了其應有的公共屬性，背離政策公共資源的初衷，這種“寅吃卯糧”的做法不僅透支了地方政府的財力和城市未來，更嚴重損害了政府的公信力和民意基礎。

另外，在南寧“天價停車費”事件中，更具爭議的是，相關合同顯示，慧泊公司將未來25年停車位收費權質押給中國工商銀行南寧分行和交通銀行廣西分行，質押財產價值為72.09億元。

盡管時任南寧市委常委、常務副市長陳竑稱，這只是金融機構根據有資質的第三方評估機構對慧泊公司未來25年經營權使用收入的評估值，并沒有發生72億元的實際貸款。但專家們普遍認為，慧泊公司將停車位收費權質押給銀行的目的，大概率是為了融資，將融資所得用于支付停車位經營權出讓費，而償還銀行貸款的資金來源將有賴于未來的停車收費收入。

媒體報道也證實了專家的觀點。據了解，慧泊公司買下30年停車位特許經營權的25億元中，有20億元為銀行貸款，年利息達8900萬元。

事實上，在不少專家看來，特許經營權質押的長周期導致了回報的高度不確定性。上海金融與法律研究院研究員劉遠舉接受《中國新聞周刊》采訪時表示，當前的停車位特許經營權期限動輒就是二三十年，“如果幾年后自動駕駛普及了，車輛將車主或乘客送至目的地后，又作為運營車輛自動去接送其他乘客，或者自動回家，等到下班時間再來接車主。那時，車輛可能會全天候運行而不再需要停車位，進而影響路邊停車位的收益”。

劉遠舉進一步分析道，拍下特許經營權的人或多或少都知道其中的風險。但他們依然敢于出價，正是因為他們確信能夠順利從銀行獲得貸款，因此，這也暴露出銀行審查機制的重要性。但在地方政府的隱性擔保下，地方銀行和其他金融機構傾向于向城投平臺提供貸款，這就加劇了隱性債務膨脹的風險。

引起輿論嘩然的幾日后，南寧市政府網站發布通告稱，慧泊公司停止運營、停業整頓、接受審計，由南寧公共交通集團有限公司接管城市道路停車泊位運營管理業務。

事實上，有多位專家建議，應加強特許經營權出讓全過程管理和監督體系。首要的是約束拍賣項目范圍。“不是什么都能夠去拍賣的。”

朱克力也認為，對于一些具有公共屬性、使用頻次高或需求不穩定的公共資源，拍賣可能會帶來負面影響。劉遠舉舉例說，高速公路是政府投資、少部分人使用，不同人群使用頻次差異非常大，所以可以拍賣。汽車牌照也是相同的道理。但是，城市普通道路，使用人數眾多，使用頻次也很高，就不適合拍賣。

市場化的參與和合理的定價機制也是關鍵。今年修訂且施行的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》明確，鼓勵民營企業通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與特許經營項目。

不過，劉遠舉認為，該模式從最初拍賣價格上就失去了市場機制的調節作用。價格評估本應通過市場機制進行，確保合理的收益與風險平衡。然而，實際操作中，停車位的實際使用時長可能遠低于估算，拍賣價格過高，導致民企無意“陪玩”，被排除出局。

針對特許經營權出讓中的民營企業入場難問題，國家發展改革委副主任劉蘇社在今年4月曾表示，要強調特許經營項目公益屬性，杜絕“天價特許經營權轉讓費”現象。在特許經營者選擇環節，進一步提升透明度，要求必須以公開競爭方式選擇特許經營者，為民營企業提供多元化參與渠道。

在監管方面，劉蘇社強調，要增加穿透式監管和重大事項告知制度，完善全生命周期監管，增加投訴處理制度，健全爭議解決制度，督促政府和企業各方規范履行義務。

若由地方國企競得，上官酒瑞建議要建立更加完善的企業內控體系，并接受廣泛監督，讓特許經營權在陽光下運行，避免利益交易、權力濫用等不良現象。

（作者：解雪薇）