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【采訪/觀察者網 李泠】

文山會海、任性問責、一票否決、頻繁檢查、精準填表……近年來，形式主義在基層不斷被吐槽，卻似仍有蔓延之勢。

近日，中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（下文簡稱《通知》），明確提出將2019年作為“基層減負年”。《通知》中還就如何遏制形式主義歪風，列出“嚴格控制層層發文、層層開會”、嚴格控制督查檢查總量等具體指導。

基層苦形式主義久矣，這次的《通知》是否能根治頑疾？觀察者網就此采訪了曾做過相關調研的中國社科院政治學研究所所長房寧。

解決形式主義，還得先改變“頂格管理”

觀察者網：《通知》里明確要求“少開會、開短會，開管用的會。……不再層層開會……”請問以往為什么這么多會？吐槽會多的聲音一直未斷，為什么之前都難以改過來？

房寧：形式主義什么時候都是存在的，但如果發展到比較嚴重、普遍的狀況，恐怕就有一些深層次的管理以及理念上的問題了。

近一時期，我們也做了一些有關這方面問題的調研。的確，現實中特別是在基層，所謂“形式主義”的情況是比較普遍存在的，而且大有愈演愈烈之勢。所以，我想這就是中央發專門文件的原因。

當前形式主義問題的出現和發展有多方面原因，不能一一贅述。我是理論工作者，還是從專業角度談談看法吧。從公共管理學的角度看，普遍存在的形式主義問題與頂格管理模式及其理念有關。所謂頂格管理，簡單說來，就是一切按照上限進行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”，也就是追求經濟學講的“最優化”。

然而，實行頂格管理，追求最優化，是要有前提的。首先，需要最優條件；其次，要付出最高代價與成本。而在實際生活中，這種最優化的前提條件和成本支付都難以實現。如果強行這么要求，就會造成包括形式主義在內的很多問題。

頂格管理，一是會推高了管理成本，二是因缺乏操作的靈活性，會降低政策的適應性，以致各種工作就難以真正落實。明明做不到，又強制要求，于是現實中就只好應付，形式主義就這樣出來了。或者按下面干部的說法，形式主義是官僚主義逼出來的。你現在到處去走走，“比比劃劃假作為”隨處可見。

資料圖：東方IC

觀察者網：能否具體分析一下頂格管理是如何帶來形式主義？

房寧：先說“最全事項”。

做任何事情永遠是要有重點的，不能把所有事一股腦兒都干了。但現在事情的確太多了，一來就是“橫向到邊，縱向到底”。但事情做起來都要到基層，都要到管理界面，所謂“上面千條線，底下一根針”、“上面千把錘，底下一根釘”。

說到國家與社會治理，治理也好、管理也罷，在上面就是一個想法，到下面就是一大片事情。現在基層以及管理界面上的工作任務實在是太多了，這也要管，那也要做，結果事情往往是越做越多。因為社會適應性反應，一個問題的解決往往會引發新的更多的問題。比如，查堵漏洞的措施往往會成為新的鉆空子機會。就像廣東人說的，“多只香爐多只鬼”。

其次， “最高標準”。

標準高，意味著投入的成本要多，最高標準就要有最大投入。但現在哪來的最大投入呢？！至少在基層現在普遍缺乏資源，缺少經費。

我剛到東南沿海某市調研，這市里有個工業強鎮，經濟非常發達。2018年該鎮工業產值達360億，上繳各項稅費31億。但因為現在一些地方——特別是東南沿海經濟發達的省份——實行鄉財縣管，市撥給它這個鎮年度經費4000萬。基層的經費開銷主要分三塊，俗話說就是：養人、辦公和做事。這鎮的財政供養人員，包括公務員、老師等，每年就至少需要8000萬，再加上辦公、做事，去年實際支出達1.1億。中間缺口7000萬，這些都得自己去籌措。

還有個例子。上頭說要搞鄉村振興，市要修一條路，得花1000萬，但只給鎮里300萬，另外700萬靠“自籌”。一個鄉鎮政府哪里去自籌那700萬？

為什么現在地方債務問題突出？提那么高的要求，定那么高的指標，但又沒給夠錢，結果根本就做不到嘛！沒辦法，基層政府就靠賣地和借債。現在主要就靠這兩招兒籌措經費。

資料圖：視覺中國

第三，“最嚴要求”。

現在上邊布置的任務非常具體，包括路線圖、時間表、各項標準，有的干脆就是下發一個大表格，要求不折不扣地執行。要不怎么老是填表呢！可是要知道，哲學上講“一般”和“特殊”，“白馬非馬”嘛！上級下達的所有政策都是“一般”，而到了基層都是“特殊”。馬列主義還得結合中國革命實際呢，底下情況千差萬別，不可能和上面政策一一對應，但現在上頭下達任務時配張表，說必須得嚴絲合縫、一一對應——這不就是用主觀裁剪客觀了嗎？！

現在很多政策缺乏靈活性，要求不折不扣，可實際上不可能有任何一個工作是可以被“不折不扣”地執行的，具體做工作一定要有自由裁量的空間。我愛用踢足球來比喻。足球賽要精彩，裁判很重要。如果要不折不扣地按照所謂的規則來執行，一碰就犯規，一跑就越位，那這球還踢不踢了？那就甭看球了，光聽裁判吹哨了。所以，如何政策都要留有一定游隙（Windage），也就是說，各種政策執行時，要留有一定余地，要給一定靈活性，要給執行者一定的自由裁量權。否則任何政策都無法真正得到執行和落實，還會助長形式主義。

當然，現在強調從嚴治黨，靈活性不能太大，但是不大不是沒有，如果是不折不扣的頂格管理，底下實際上就什么也執行不了，或執行不合理。現在基層出現很多奇葩現象，都和這有關系。比如老兩口種莊稼，折成收入，按標準就是貧困戶，但他們兒子在外頭打工，經常寄錢回來，老兩口實際生活水平不困難。然而，由于后者難以統計，按標準就得給錢。而有的家里頭有欠債等負擔，但看著有些收入，這樣即使真的貧困也不能給，給了就不符合規定了。

資料圖：視覺中國

最后，就是“最快速度”問題。

我們國家很大，層級很多，一項工作布置下來，中間要有時間成本。拿我來說，有一次我接到一個任務，要求那個月18號前完成，但我接到任務時候已經是20號了。后來一查，這項政策半年前上級部門就制定了，但這傳達路上就走了半年。可是任務一到了下面就急如星火，事情那么急也只能是膚皮潦草地應付過去。

任何政策都不能急，工作中更不能揠苗助長。種莊稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考慮時間成本，必須把時間留出來。現在底下搞很多形式主義是因為他們根本連干的時間都沒有。星期一布置，星期三檢查，星期五督辦，搞得下面疲于奔命，都耗在程序上了，沒時間去真正地開展工作。工作時間是有限的，一天不吃不睡也就24小時，上頭不斷來檢查、督辦，要報告進度、做階段性總結匯報，上面來人還要接待，結果工作時間變的少了，有的只能應付檢查，坐屋里填表。

這種情況多了以后，底下也會糊弄上頭。我們調研也發現所謂“擊鼓傳花”現象，大家不斷地把上面的東西傳下去，把下面的東西傳上來。其實大家并不都那么認真，因為，很明顯這么多的事情、這么多頭緒，上報的那么多表格或報告，最后究竟有沒有人認真去看還是個問題呢！

觀察者網：《通知》里還給了具體的指標，“確保發給縣級以下的文件、召開的會議減少30%－50%。”請問您認為這要求可行嗎？

房寧：我覺得不大可行，布置工作關鍵是看有沒解決實際問題。說要減少30%-50%，這是主觀意愿，缺乏根據——過去加了那么多的工作，根據何在？現在減，根據又何在？難道以前這些會是各個層級有意制造的？不是的，那是因為頂格管理的必然要求。

如果還是頂格管理，如果還是什么都要管，即使一件事情開一個會，但事多，會議和文件還是減不下來。管理不是主觀地規定一個數字，是要真正解決問題。我認為，還是得針對形式主義產生的原因來治理，還得改變管理的理念和操作模式。

資料圖：視覺中國

觀察者網：那怎么改變？

房寧：第一，減少管理事項。不是管得越多越好，過了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什么事情都管，不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住頂格管理的沖動。

第二， 降格以求。就像體育比賽，我們盡量去爭冠軍，但不能說不是第一名，就什么都不是。還是要從實際出發，盡力而為就是了。

第三， 量入為出。一定要有成本觀念，現在更大的問題不是開多少會，而是要給多少錢辦多少事。上頭可以提要求，但一定要配給相應的資源，支付相應的成本。底下辦事要人手、要花錢，上頭提供足夠的人員和經費，那再多的事也可以辦，再多的會也可以開。

第四， 留有游隙。要賦予政策一定的靈活性，給底下一定的自由裁量空間。實際上，基層干部很反感那些一筆一劃的規定，認為是對他們的一種不信任，進而產生消極抵觸情緒。應該要信任基層，畢竟事情要由人家去辦，既然要讓他們辦事就要基本的信任，就要給基層一定的自由裁量權，讓下面干部能夠結合實際，靈活有效地執行政策。

最后，留出時間。像前年所謂的“環保大躍進”。要煤改氣、煤改電，本來是好事，可是都到秋天了，西北風都刮起來了，突然說不能夠燒煤，要改燒天然氣或用電。可那天然氣在哪兒呢？管道在哪兒呢？電在哪兒呢？做事情不僅要問對不對，更要看行不行得通；在事情不具備條件的時候就不能做，要先創造條件才能做。連時間都不留，到下面可不就荒唐了？！

施工人員正在加班加點，加快“煤改氣”施工改造（資料圖/東方IC）

管理要講究科學，而頂格管理是不科學的。一般來說，我們不能追求最優方案，而是要選次用，降格管理實際上就是一種科學管理。

如何科學衡量基層工作

觀察者網：《通知》中也提到，“堅決糾正機械式做法，不得隨意要求基層填表報數、層層報材料，不得簡單將有沒有領導批示、開會發文、臺賬記錄、工作筆記等作為工作是否落實的標準，不得以微信工作群、政務APP上傳工作場景截圖或錄制視頻來代替對實際工作評價。”請問去掉這些以后，要如何更科學地衡量基層公務員或整個基層的工作成果？

房寧：如何考核，這一直是管理學上最復雜的一個問題。說說現在的傾向性問題吧。

第一個傾向性問題是細碎化。這和我剛才說的是一樣的，如果過于具體，反而無法操作了。因為各地情況不一樣，無法用一個標準去衡量和評判千差萬別的對象。

第二個，就是考核中的“一票否決”。一票否決當然有一定的合理性，因為它可以突出一些重點，但現在的問題是一票否決太多了。

我曾在西南地區的一個市做調查，統計過考核市里工作的一票否決，其中比較明確的事項就有近20項。拿我自己的單位說吧，我統計過上面比較明確的一票否決就有11項。一票否決多了，下面無法做到；做不到了，作假的問題就容易出現。

再有，一票否決的缺點是容易產生以偏概全問題。工作再努力再好，出問題也是難免的。我十項都做好了，一項由于種種主客觀原因沒做好，就一票否決了，結果整個工作不合格，其他工作做再好也沒用。這樣就會導致一種適應性反應——以后別的事我都不管了，就針對這可能產生一票否決的工作。這么一來，也造成了因考核導向形成的行政短期化行為和功利化行為。

所以，一票否決不能濫用，要防止一票否決過多的現象。

第三，現在主要的問題還是考核過嚴了。佛說世界，非真世界乃名世界也；西方哲學也講，“不能兩次踏入同一條河流”。一年的時間里很多情況都變了，年初定下的考核目標到年底填表時往往早已經對不上號了。考核要有一定的靈活性，不能過于刻板。比如年初立下軍令狀，但年底沒完成，如果能說出合理的原因，上頭也認可，就不應該扣分了。

第四，還有個問題是短期考核太密。現在一般是年度考核，而缺乏中長期考核。很多工作可能短期內看不出來，但到年底要考核，所以資源有限的情況下，那些慢功夫、真功夫的就不做了。所謂“為官一任，造福一方”，功績就得立竿見影，“包子有肉要在褶上”。

考核期短的問題，還與現在干部流動過于頻密有密切關系，現在一個市委書記常常是干不滿一個任期，干上兩年就張羅著晉升了。一把手在一個位子上呆時間長了，就擋了后面同志的道兒，不快點走影響下級積極性不說，自己也尷尬也難受。

考核導向是指揮棒，如果注重中長期，立足長遠，“功成不必在我”，那就可能慢工出細活；如果考核標準注重短期政績，那干部的行為一定也是急功近利。

總之，考核問題非常復雜，這是政府管理中古今中外都難以解決的問題。

政府和社會都要“正確對待被問責的干部”

觀察者網：《通知》里也提到，“要正確對待被問責的干部”。您怎么看待這一要求？

房寧：這是針對現在我們問責制中很多問題的。十年前我在黨校學習，我們小組負責一個調研項目是關于問責制的。我是項目的執筆人，那是我第一次比較系統地接觸問責制問題。大家都贊同問責制，但實際上問責是個非常復雜的專業性很強的問題。

首先，責任要明確，是誰的責任就是誰的責任，不能模糊；第二，責任一定是事先確定的，要先立下軍令狀。也就是說，必須事先明確責任，而且這個責任要讓執行人知道，這樣才能事后追究他的責任。這一點實際上很難做到，因為出現的問題是復雜的，而制定的規則是籠統的，這中間解釋的空間就很大。

現在，許多問責執行中實際上變成了“追責”，也就是出了事必須得有人負責。其實，如果責任體系不完善的話，出了事很多情況下是追不到個人責任的。但是現在許多情況下不管怎樣，一定要有人負責！必須要有人被揪出來平息民意。所以現在很多干部被問責后不服。我們之前調研，一些干部說心里很委屈，但出于黨性也就自認倒霉擔責，但其實心里還是不服。

資料圖：東方IC

國家治理體系現代化，問責制是當中一個重要的組成部分。建立一個完善的問責制不是那么簡單的，不是一下子就能形成的，它需要大量實踐，反復試錯。我很贊同文件上的觀點，我們國家在建立形成問責制的過程中仍有很多不完善的地方，只要不是主觀故意，只是工作有失誤而被問責的干部，還是要給他們戴罪立功的機會。

國家培養一個干部要付出巨大代價和成本，就和培養一個醫生一樣。一個醫生要治錯多少病才能成為好醫生。所以對干部也要很珍惜。這些干部吸取經驗教訓，將來也才能更好地工作。

觀察者網：有一些被問責的干部，異地升遷引來群眾的不滿。您剛提到民意，那這里的民意該如何平息？

房寧：一方面，要做說明。首先問責要謹慎，要適當，不能還沒調查，第一時間先撤干部，這不合適。犯罪嫌疑人被抓到，還要有一個很長的審判過程才能定罪；第一時間把干部免了，這不就是定罪了嗎？！把握好處理時機很重要。

另一方面，社會要適應，不能干部一被撤職，就再無出頭之日，不然就沒人敢做事了。就跟開汽車似的，出了事故，還得看事故是主觀故意還是失誤或有客觀原因，而不是直接吊銷駕照了。小時候，聽我爺爺就說過，越是有名的醫生看錯、治錯的病就越多，沒治好的病人就越多。干部和醫生、科學家是一樣的，都要通過不斷實踐、不斷犯錯，不斷付出代價，獲得成長進步。對于犯錯被問責的干部，社會應有一個理性的態度。

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