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編者按：

在近日召開的文化傳承發展座談會上，習近平總書記指出，我們要在五千多年中華文明深厚基礎上開辟和發展中國特色社會主義，實現“又一次的思想解放”。

這其中，探討中國國家結構的歷史底蘊成為題中之意。本文作者、復旦大學中國研究院研究員寒竹從延續三千多年的郡縣制入手，指出用西方的單一制和中央集權概念解釋中國政治制度的局限性，重新剖析了古代郡縣制的國家結構形式和弊端，以及在近代衰敗的原因，創造性的指出中國共產黨以代表大會制度，既體現了中國傳統郡縣制的基本理念，也有效排除了國家權力分割的任何可能性。

【文/觀察者網專欄作者 寒竹】

自秦漢之后，郡縣制一直是中國古代國家結構的基本框架。在兩千多年的歷史里，中國討論郡縣制的文章數不勝數。但迄今為止，人們對郡縣制的界定和理解其實是模糊不清的。

從秦到清代的兩千多年，對郡縣制的討論主要是比較郡縣制與封建制的利弊。而近代以來，學界通常把郡縣制看成是中央與地方關系的一種國家結構，因此也常常把郡縣制看成是與單一制相似的概念，中國通常被看成是中央集權的單一制國家。

但無論是單一制還是中央集權制，都是近現代以來在西方產生的概念，到二十世紀初才傳入中國。用西方近現代出現的概念來解釋兩千多年前中國產生的郡縣制，其解釋力有很大的局限。全世界實行單一制的國家有一百六十幾個，但這些國家的國家結構形式跟中國的郡縣制其實是有很大差別的。即使是實行中央集權單一制的法國，其國家結構形式也與中國有著明顯的差別。

如果我們回到中國的國家結構形式本身，就會發現郡縣制的含義遠較單一制、中央集權制這些概念要豐富得多，制度邏輯也不完全一樣。本文試圖就中國古代郡縣制的本質與制度邏輯，其理想狀態與現實運行狀態進行分析；同時也對中國近代以來的國家結構的演變進行考察，對當代中國的國家結構形式與國家根本政治制度的關系進行分析。筆者相信，這種分析有助于我們在整體上對當代中國國家制度的理解。

一、如何理解和界定作為古代國家結構形式的郡縣制？

長期以來,人們常常把郡縣制簡化為中央與地方關系的制度，這種簡單化理解的根源在于“郡縣”二字。由于郡縣長期是中國古代的兩級地方政府，所以郡縣通常被認為在國家制度中代表著地方而與中央政府區別開來，郡縣制被看成是中央與地方的關系結構形式。

這種界定其實并不準確，因為郡縣兩級地方行政機構在形成之時，代表的就是中央權力而非地方權力。郡縣制的本質是君主（中央）權力覆蓋四海之內的全部國家疆域，而非中央與地方分權的結構形式。

眾所周知，春秋戰國時期中國實行的是西周建立起來的封建制，政治單位以周天子分封的“封國”為主要形式，天下被分封為公侯伯子男五等諸侯國。在每一個諸侯國內部，國君再把土地和人口封授給卿大夫、士。

分封制的本質是國家權力層層分割。在封建制度下，封地與人口一旦分出就不再收回而成為受封者可以世襲的領地。由于春秋戰國時期頻繁的戰爭，各諸侯國君主不斷擴張權力，離都城稍遠的縣鄙與邊防地區的郡，逐漸成為君主直接管轄的行政單位縣和郡。諸侯國通過戰爭獲得的土地也大多設置為君主直接管轄的縣和郡。到了戰國末期，君主直接管轄的郡縣在一些諸侯國，特別是秦楚兩國已經存在。

在秦始皇統一六國前，西周建立的分封體系雖然在名義上尚存，但郡縣已經成為分封體系之外、由君主直接管轄的行政單位。所以，在戰國后期，郡縣兩個概念體現的不是其地域管轄的地方權力，而是君主直接管轄地方的中央權力。在《漢書》、《史記》等古代文獻中，縣官常用來指君主、天子。“縣官謂天子”。所謂郡縣制就是君主（中央）直接統治全部疆域的一種國家結構。

秦始皇在兼并六國后，希望一勞永逸解決周朝封建制下諸侯國之間戰爭頻繁的弊端，而使君權一統天下，消除戰爭的根源。廷尉李斯在與丞相王琯的辯論中提出應當在全國實行郡縣制，這就是把戰國后期形成的由各諸侯君主直接管轄的郡縣制度推廣到全國：“今海內賴陛下神靈一統，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制”。

海內一統，皆為郡縣，就是指天下一統后，全國各地都成為君主的直接統治之地。李斯直接用郡縣二字來代表君主權力在四海之內的直接統治和全覆蓋。所以，郡縣制的本意是指君主對普天之下的直接統治，是指中央在四海之內的絕對統治權。

在郡縣制的國家結構中，郡和縣已經不是原諸侯國分封體系下面的縣鄙或縣邑、不是封地或采邑，而是君主（中央）直接掌控的行政機構，是君主（中央）權力的放大和延伸。作為中央的“一”派生出郡和縣兩級行政機構，郡和縣的長官代表中央朝廷行使國家管轄權。

從政治制度角度分析，郡縣制下的地方政府是自上而下行政體系的分支，而非政治實體，并無任何固有的權力。秦以后，盡管縣以上的行政機構經常變化，但無論是改稱為郡或州府，還是改為兩級或三級地方行政單位，其本質都一樣，都是中央的派出機構。國家所有的地方官員都由中央直接任命，都代表著中央權力的統治。郡縣制的確立是中國歷史上一次根本性的制度變革，正如明代李贄所說：“始皇出世，李斯相之，天崩地坼，掀翻一個世界。”

從國家結構形式分析，郡縣制意味著中央在時間與邏輯上都先于地方。是中央把全國劃分為郡縣，中央派生出郡縣，而不是郡縣組成中央，也不是郡縣讓渡出權力而形成中央。郡縣制的國家結構是一個以中央為核心的不可分割的整體。這種國家結構的制度邏輯不是中央與地方兩種政治實體之間的關系，不是A與B的外在關系。

從這個意義上講，用從西方傳入的中央集權概念來界定郡縣制的國家結構形式是不準確的。西方的中央集權是指中央把地方的權力集中起來，這種現象發生在近代一些歐洲民族國家的形成過程中，其中最為典型的是路易十四時代的法國。路易十四把全國貴族集中在巴黎郊外的凡爾賽宮，成天笙歌燕舞，使得這些貴族難以管轄自己領地內的事務，削弱了貴族在各地的權力。由于全國地方權力逐漸遭到削弱，而中央則把原來地方貴族的一些權力集中于國王，故稱中央集權。

因而，中央集權在西方的初始含義，是指中央王權把原本屬于封建貴族在地方的權力集中于中央王權。這跟中國的郡縣制有很大不同。在郡縣制的國家結構中，封建制度已被廢除。地方政府本身就是由中央所設置和派出，本身沒有任何固有權力。而西方各國在近代出現的不同程度的中央集權是發生在封建制度之內，而非廢除封建制度。地方權力雖然遭到削弱，但仍有不少權力為貴族所固有、世襲。

所以，西方各國近代出現的中央集權是君主與貴族之間政治權力的博弈和消長，而非國家制度的改變。事實上，即使是中央集權最為典型的法國社會，在1789年的大革命前，貴族還是世襲，全國仍然分為三個主要等級。

要而言之，在中國的郡縣制中，中央并非是從地方集權，因為地方本身沒有任何固有的權力。地方是由中央劃分、設置。地方行政機構代表的就是中央權力。所以，在郡縣制的國家框架中，中央的權力實質上包含了地方權力，地方政府并非獨立于中央之外的政治實體。

郡縣制作為一種國家結構形式，是中央核心的放大和延伸，是一種中央政府直接控制和治理地方的行政體系。無論中央設定幾級地方行政機構來治理國家，這些地方行政機構都是代表中央朝廷意志。覆蓋全天下的中央權力是郡縣制的核心，也是理解郡縣制的鑰匙。宋人呂中在《類編皇朝大事記講義》中把這個道理講得很形象：“朝廷以一紙下郡縣，如身使臂，如臂使指，無有留難，而天下之勢一矣”。

秦王朝確立郡縣制后，雖然曾有反復，但在古代社會的絕大多數時間里，郡縣制一直是中國國家結構的基本框架。這種國家結構具有以下幾個基本特征：

1. 全國形成一個完整的行政體系。由于中央權力必須在四海之內全覆蓋，所以疆域內的地方政府只是中央的自然延伸，地方政府的全部權力都來自中央授予。

2. 土地的碎片化與高度流動性，小農經濟成為社會的經濟主體。歷朝歷代都把抑制土地兼并，打擊豪門世族作為基本政策。

3. 編戶齊民，消滅貴族和一切門閥士族，保持社會人員的流動性，防止社會形成擁有獨立權力的政治實體。

4. 流官制度。這是防止國家派出的地方政府異化為獨立的政治實體一種機制。盡管郡縣制實現了中央直接任命地方官員，但如何防止中央派出的官員把地方行政機構變為獨立的政治實體，成了郡縣制的制度要求。所以異地為官，地方官員定期流轉的官員制度成為了中國兩千多年的一個重要傳統。

二、作為政治理想的郡縣制與現實中的郡縣制

郡縣制在中國古代社會不僅僅是一種國家結構，而且也是一種社會理想。郡縣制之所以在戰國后期出現在各諸侯國，之所以秦王嬴政兼并六國后能夠實行，有著深刻的社會根源。具體而言，郡縣制是中國社會在春秋戰國長期戰亂時形成的一種社會理想。

1. 天下太平的社會理想。

由于春秋戰國時期諸侯國的長期戰爭，社會需要產生一個最高力量來統攝一切，消除各諸侯國的戰亂。秦兼并六國后在討論為什么要實行郡縣制時，李斯講：

“周文武所封子弟同姓甚眾，然后屬疏遠，相攻擊如仇仇，諸侯更相誅伐，周天子弗能禁止。今海內賴陛下神靈一統，皆為郡縣，諸子功臣以公賦稅重賞賜之，甚足易制。天下無異意，則安寧之術也。置諸侯不便。”始皇則指出“天下共苦戰斗不休，以有侯王。賴宗廟，天下初定，又復立國，是樹兵也，而求其寧息，豈不難哉。”

中國的歷史也印證了這一點。中國古代人口的幾次劇烈減少都跟戰亂有直接關系。以至于民間有“寧做太平犬，莫作亂世人”的說法。

2. 郡縣制在一定程度上體現了普通百姓對公平正義的理想。

自秦確立郡縣制之后，關于郡縣與封建孰優孰劣，誰為公、誰為私的爭論就一直存在。但無論爭論雙方的理由如何，絕大多數士大夫都承認封建制下的世卿世祿缺乏社會公平，不利于社會的上下流動。隋朝開科取士后，科舉制之所以在中國一直延續到清末，就是因為與郡縣制緊密相連的科舉制給普通人提供了一個相對公平的上下流動機制。“朝為田舍郎，暮登天子堂，將相本無種，男兒當自強”成為民間社會對社會流動性的一種信念。所以，王夫之說：“郡縣之制，垂二千年而弗能改矣。合古今上下皆安之，勢之所趨，豈非理而能然哉？”

3. 大一統正統理念的形成。秦建立皇帝制度和郡縣制后，建立、維系中央權力成了中國政治的核心，中國人的大一統觀念由此形成。

司馬遷講“秦失其鹿，天下共逐之”。中國兩千多年大大小小的農民起義雖然起于地方，但絕大多數都是以逐鹿中原為目標。由于大一統觀念深入人心，任何偏安于一隅，追求地方獨立的行動在中國天然地缺乏民意與正當性。

今天人們常常會使用大一統的概念來形容廣土眾民與國家的統一。其實，大多數人使用大一統的概念是不準確的。“大”與“統”雖然是大一統不可或缺的要素，但并非核心要素。世界上有大國甚至超級大國，但大國并不就是大一統國家。幅員遼闊、軍力強大的美國、俄羅斯都不是大一統國家。人口超過14億人的印度也不是大一統國家。大一統的核心也不是統，世界上統一的國家很多，但不能說統一的國家都是大一統國家。中國目前尚未統一臺灣，但卻實實在在是一個大一統國家。

大一統的核心在于“天下歸一”。作為中央政府的“一”在內涵上包含了疆域內所有的地方。中央政府一經形成，對全部疆域就有了統治的合法性。即使有未收復之地，但中央政權已經對這些地方有了國家統治的合法性。這是大一統的核心理念。

1949年10月1日中華人民共和國中央人民政府宣告成立，意味著新中國的中央政府對全部疆域都有了統治權。盡管此時的中國尚有三分之一的土地還在國民黨政權控制下，但此時中央人民政府已經對全國所有疆域，包括后來國民黨統治的臺灣都有了國家主權的合法性。從秦漢確立郡縣制后，大一統的理念在中國已經深入人心。

以上是對郡縣制的理想狀態來分析。但在郡縣制產生后的兩千多年里，純粹的郡縣制只是一種理想中的國家制度，一種士大夫的理想。盡管中國自秦漢以來實行的是君權絕對的郡縣制，但在現實中，郡縣制很難絕對地、毫無折扣地實行。

1.民間社會的自我封建化

在古代中國社會，由于生產力發展的制約，郡縣制國家結構下的中央權力基本只達到縣一級，縣以下不得不依靠宗族的力量。這使得中國從秦到清末反復出現社會的自我封建化。

從這個意義上說，盡管在國家層面，封建制在秦之后就退出了歷史舞臺。但在縣以下的基層社會，特別是到了王朝晚期，封建化現象相當嚴重。二十世紀的中國革命把當時的中國界定為半封建社會是符合當時中國的現狀。從清朝曹雪芹寫的《紅樓夢》到民國時期巴金寫的《家》《春》《秋》激流三部曲，都可以看到當時的中國社會有著明顯的封建色彩。

2.地方行政權力的異化

在郡縣制下，只有縣一級行政單位是穩定的。縣之上的郡就極不穩定，而不穩定的根本原因就在于縣以上的地方行政機構有足夠的規模會不斷自我實體化，而實體化則意味著地方逐漸形成獨立于中央的權力。

由于郡一級行政機構存在著權力異化的可能，在兩千多年的歷史中，歷朝歷代得中央政府都在想方設法對郡以上機構進行制約。漢代的刺史、唐代的道、宋代的路，最初都是中央派出監管地方行政機構的機構，元代的行省最初就是中央派駐地方的機構：行中書省。明朝的巡撫、總督，在初始階段都是中央派出監管省一級地方的臨時機構。

但這些機構都發生了異化，逐漸轉化為地方政治機構，最后實體化。政治實體化是行政化的對立面。郡縣制就其理想來說，是不允許地方行政機構形成實體化政治，但現實中，中央權力的異化不斷發生。每個朝代都出現不同程度的地方行政機構實體化的現象。

3. 土地兼并與豪門大族對郡縣制的沖擊

對于郡縣制來說，土地私有制是一把雙刃劍。一方面，土地私有制、土地的自由買賣使得貴族制度難以維持，最后瓦解了貴族制度。但另一方面，土地私有制又必然導致土地兼并，最后形成田連阡陌的大土豪。同時，城市商業資本的發達也很容易形成富可敵國的富商巨賈。這些豪門大族都是郡縣制的瓦解力量。為了抑制土地兼并和商業豪族，中國歷朝歷代都一直堅持重農抑商國策。但另一方面，盡管每個朝代的中央政府都嚴厲打擊豪門大族，但為了經濟的發展，又不得不依賴這些社會勢力。

要而言之，郡縣制是中國古代國家結構的基本框架，在中國社會有著深厚的社會基礎和政治基礎。每一次王朝更迭，中央政府都會重建和強化郡縣制。但在現實中，郡縣制并沒有在兩千多年一以貫之地徹底實行。在國家權力難以達到的邊遠地區，在民間基層社會，特別是到了王朝晚期，郡縣制就開始動搖，封建宗族勢力也開始蔓延。這是中國古代社會國家結構的另一個側面。