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【編者按：中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉 發展農業適度規模經營的意見》，對農村土地流轉問題作出了明確規定。對此，賀雪峰教授此前已在觀察者網刊文評論，而涉及土地問題的另一重要領域，即農村土地征用問題，目前尚未專門出臺文件加以規定，因此，尚需從不同的角度進行討論。這里刊載的是賀雪峰教授的文章，也歡迎其他專家學者投稿，展開討論。】

一、

土地問題一直以來是學界和政策部門討論的熱點問題。土地問題主要包括農地和建設用地。2014年9月29日下午，習近平總書記主持召開中央全國深化改革領導小組第五次會議，就《關于引導農村土地承包經營權有序流轉 發展農業適度規模經營的意見》等發表講話，筆者曾在觀察者網撰文評論。最近中共中央辦公廳、國務院辦公廳正式印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉 發展農業適度規模經營的意見》，關于農地流轉的大政方針確定下來。關于建設用地制度改革，中央全國深化改革領導小組還沒有專門研究。筆者因此愿意再就建設用地制度改革問題尤其是所謂農地農房自由入市的問題，談一點自己的粗淺看法。

筆者以為，最近關于農地農房可否自由入市的爭論，要害是我們是否要以維護農民利益的名義再造一個土地食利階級出來。

之所以說再造一個土地食利階級，是因為根據中國土地制度的憲法秩序，中國是已經消滅了土地食利者的國家，已經沒有了土地食利階級。這是因為中國經歷了從傳統社會走向現代社會的兩場關鍵性的革命，即以平均地權為核心的新民主主義革命范疇的土地改革，屬于資產階段民主革命的內容，和以消滅土地私有制為目標的社會主義改造。經過這兩場革命，土地就不再是作為財產，而是作為生產資料，掌握在勞動者手中，不再參與超額經濟利益的分享，或不再有人可以通過占有土地不勞而獲當土地食利者了。

新中國的這兩大革命將土地利益極大地釋放出來，用于新中國快速推進的工業化，在既無外援又未向外轉嫁危機的情況下，用大約30年時間，將中國從一個農業國變成工業國，成功實現新中國的工業化。

在未經資產階級民主革命和社會主義改造的國家，土地私有且往往占有極不平衡，依附在土地上的食利集團龐大而堅固。這樣的國家所產生經濟剩余就由三個集團來分：勞動、資本、土地。在全球化背景下面，資本是要獲得全球平均利潤的，否則資本就不會來，或來了也會撤走。土地食利集團越是強大，這個集團從經濟剩余中所獲利益就越大，土地集團利益越大，勞動可以分享到的經濟剩余就越少，不同的勞動者集團之間為分享不多剩余所發生沖突可能性就越大，這樣一來，這樣的國家，各個階層、各個階級之間就很容易產生嚴重沖突，政治不穩定就屬正常。

改革開放以來，中國經濟發展中資本越來越起重要作用，并在經濟剩余分享中占據越來越大比重。在當前中國深度參與到全球化的背景下面，參與到中國經濟發展剩余分享的主要有兩個集團，一是資本，二是勞動，總體來講，土地還未參與到剩余分享之中。因為土地沒有分享經濟剩余，資本獲得全球平均利潤，留給勞動的經濟剩余就相對比較多，不同勞動群體之間的利益分享就相對緩和，不同階層、不同階級之間的斗爭就相對緩和，中國政治因此容易保持穩定。也正是因此，中國是發展中國家中不多的同時保持了經濟快速發展和政治穩定的國家，也是有希望走出中等收入陷阱的國家。

二、

當前中國土地制度安排中最重要的一點是，經濟發展和城市擴張需要新增城市建設用地，并因此將農民集體所有的農業用地通過國家征收轉為城市建設用地。一般來講，城市建設用地具有遠高于農地的價值，其中原因是用途的改變：之前農業用途的土地改變為了工商業用途，從而極大地提高了土地上的經濟密度。農地非農使用所形成巨額增值收益顯然是因為經濟發展和城市擴張所附加上去的，而非土地本身所具有的價值。

按中國土地制度的憲法秩序安排，農村集體所有土地是出產資料，而非財產，國家征收農地是按土地作為農業生產資料進行補償，《土地管理法》要求給予征收農地的補償不能超過土地年產值30倍。國家征收農地為城市建設用地后，可以拿到土地二級市場交易，以獲得遠高于土地征收費用的土地出讓金，土地出讓金以土地財政的形式主要用于城市基礎設施建設。城市基礎設施顯然不只是政績工程和領導人的面子工程，而是城市生活和生產的基礎性條件，是城市經濟良好運行和有效運轉的物質基礎和基本前提。良好的城市基礎設施是中國作為發展中國家卻仍然可以保持全球經濟競爭力的關鍵之一。之前是廉價勞動力，現在中國勞動力成本已遠高于東南亞、南亞、非洲等發展中國家，但中國良好的城市基礎設施使得中國仍然具有遠高于其他發展中國家的資本吸引力。

由土地出讓金所構成的土地財政，將經濟發展和城市擴張所附著在特定區位土地上的增值收益歸公，用于建設城市基礎設施，從而使城市化可以良性持續，這樣一種制度安排就通過土地“漲價歸公”，做到了“地利共享”。而不是讓恰好占據特定區位者壟斷獲取土地增值收益，成為不勞而獲的土地食利者。這正是中國土地制度安排的極大優越性。尤其對當前中國的快速城市化是極大制度“紅利”。