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一、

近日，兩辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出“將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置”，從而“更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益”。改革開放之初分田到戶的主要內容就是將土地集體所有權與農戶承包經營權“兩權分置”，以實現“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。分田到戶以后，農民獲得了土地承包經營權，生產積極性被調動起來，農業生產力在較短時間得到很大的發展。

“兩權分置”之初，掌握所有權的村社集體可以依據生產需要來提供“統”的服務，“統”的能力較強。不久，為了防止村社集體侵害農民土地承包經營權，中央一直強化農民土地承包經營權的權能，并最終在《物權法》中將土地承包經營權界定為用益物權，村社集體土地所有權基本上不再有進行農業生產的“統”的功能。某種意義上，土地集體所有權被虛置了。

大量農民進城打工

進入21世紀，大量農村勞動力外出務工經商，他們具有農村土地承包經營權，卻不再種地，而將土地流轉出去，從而發生了承包權與經營權的分離。到目前，全國已有大約1/3的農民承包土地流轉出去由其他經營權者耕種。承包土地的農民與土地經營者發生分離，如何讓土地實際經營者（耕種者）更加方便且有保障地耕種土地就成為一個現實問題。兩辦印發《意見》的重點就是要解決人地分離情況下面如何盤活經營權的問題。

二、

截止2015年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.43億畝，占比達33.3%，就是說，全國農村家庭承包土地的1/3已經發生流轉，承包者與經營者發生了分離。不過，承包者與經營者發生的這種分離有兩個十分重要且顯著的特點。

一是絕大多數獲得土地的經營者都是流出土地承包者同一村社村民，甚至大部分是兄弟姐妹、鄰里朋友，而不是外來資本。真正流轉到外來資本的土地大約只占全部流轉土地的十分之一。就是說，全國只有三、四千萬畝土地是流轉到村社以外的資本經營的。

二是與前一個特征有關，農民大多不愿將土地經營權長期流轉出去，而多采取無固定期限合同，以便進城失敗時返鄉要回土地耕種。因為是無固定期限合同，土地流轉租金一般也比較低，甚至很多土地流轉在親朋鄰里間進行，農戶不收租金。

之所以大部分流轉的土地都是無固定合同且低租金，原因是農民希望保留自己的選擇權。進城本身具有很大的不確定性，進城成功當然好，萬一進城不成功，退回農村種地就是一個備選方案。無固定期限合同可以隨時要回土地耕種，是一種比較保險的方式。農業利潤不大，就是長期固定合同租地給資本，土地租金也不可能太高。與其選擇不是太高的土地租金而失去可以隨時要回土地自種的權利，不如只收較低租金而將土地租給本村社親朋鄰里耕種。

現在據說土地經營權要與承包權分離，且經營權可以抵押，經營權還可能成為用益物權，存在進城風險、隨時可能回來種地的農戶就更加不會通過固定的長期合同將土地經營權流轉給資本經營了。

進城農民采用無固定期限合同、更加靈活收回土地自種、低租金的土地流轉，具有很大的合理性。

第一，在中國當前發展階段，相當部分農民進城但很難在城市體面安居，他們還要返回農村，尤其是年老時要返回農村。回到農村，就要有田種，有房住，因此，他們的承包地和宅基地就成為農民基本的社會保障。

第二，經濟發展會有周期，在一個繁榮周期，更多農民進城務工經商，到了衰退周期，城市就業機會減少，進城農民在城市就業困難，他們就可以返回農村種田。正是中國農民可以在城鄉之間自由往返，使中國具有極其強大的應對經濟周期的能力，這也是中國現代化過程中可以保持穩定的一個重要原因。

第三，進城農民將土地流轉給本村社親朋鄰里，這些親朋鄰里以較低租金擴大了經營規模，從而就可以從土地中獲得更多收入。這些沒有進城的流入土地擴大土地經營規模的農戶，往往是家庭父母太老或子女太小或其他原因而不能進城的青壯年勞動力，他們通過流入進城農民的土地增加農業收入，甚至獲得不低于外出務工水平的收入。這樣一部分主要收入來自村莊、社會關系也在村莊、保持了家庭生活完整、年富力強的青壯年農民，就成為當前中西部地區的“中堅農民”，正是“中堅農民”成為了當前傳統農業地區最為重要的治理力量。且這些流入土地的“中堅農民”具有極強的農業生產能力。