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“村村點火、戶戶冒煙”的鄉鎮企業存在小散亂的問題，面源污染的問題，缺少聚集的問題，到了上世紀90年代中期，鄉鎮企業大量破產轉制，工業向城市集中成為共識。如何處理已經破產的鄉鎮企業用地，成為問題。尤其是珠三角和長三角率先工業化的農村有大量興辦鄉鎮企業產生的所謂“農村集體經營性建設用地”，在原有鄉鎮企業已經破產情況下面，土地如何使用，地方政府出臺了解決歷史遺留問題的“農村集體建設用地流轉辦法”，十七屆三中全會也第一次提出了“建立城鄉統一的建設用地市場”，其主旨十分明確，就是要解決歷史遺留問題。

現在的問題是，有人試圖借解決歷史遺留問題的農村集體經營性建設用地入市來沖擊現行土地制度。與征地制度改革相匹配，即縮小征地范圍所造成的城市化新增建設用地缺口由農村集體經營性建設用地入市來彌補。

現在的問題是，興辦鄉鎮企業的集體經營性建設用地是“村村點火、戶戶冒煙”的產物，分散在各個村莊，利用極為困難，也完全不適應城市化平面推進的規劃要求，因此不可能形成城鄉統一的建設用地市場，更不可能與國有建設用地同權同價。

資料圖

本來所謂“集體經營性建設用地”只是歷史遺留問題，就應當作為歷史遺留問題來解決。就完全沒有必要通過修法來改變現行土地制度。也就是說，涉及到集體土地入市的現行法第43條和第63條理應保留。

33個試驗區中有15個試驗區進行了農村集體經營性建設用地入市改革試點。國土資源部修法說明中說：“截止2016年底，全國15個農村集體經營性建設用地入市試點地區入市地區共計226宗，面積3636.58畝，總價款46.77億元。”問題是，這些入市地塊、面積和價款的幾乎90%是廣東南海和浙江德清兩地，其余13個試點區的入市地塊及總價占比不到10%，這正說明了集體經營性建設用地作為歷史遺留問題的性質，以及全國絕大多數試點地區推進集體經營性建設用地與國有土地同權同價的難度與不現實性。

“宅基地用益物權尚未得到完整落實”。前引鄭凌志司長講：“宅基地作為農民重要的財產，用益物權缺乏有效實現形式”，“農村宅基地度改革按照中央保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押擔保保障，探索農民增加財產性收入渠道的改革要求”。

國土資源部的修法說明的數據：“截止2016年底，14個地區共退出宅基地21044戶，退出面積128741畝，共辦理抵押貸款687宗，金額5.49億元”。說明說：“這次法律修改，重點是將黨中央確定的改革方向和要求落實到法律中，保障和落實農民宅基地用益物權”、“鼓勵進城居住的農村村民依法自愿有償轉讓宅基地使用權，實現宅基地財產權”、“從當前試點地區看，15個地區共退出宅基地2萬多戶，占總戶數的1.5%左右，既可逐步有序盤活農村存量宅基地資源和財產權益，又能夠保證農村社會基本穩定”。

簡單地說，之所以要修改宅基地制度，最重要的目的是落實宅基地用益物權，盤活農村存量宅基地資源和財產權益。

資料圖來源：東方IC

但問題恰在于，農民宅基地本來就是無償獲得的，是基本社會保障，即使有農民進城了，他們也可能在城市無法獲得穩定就業與收入，而且往往越是難以在城市安居的農戶越是希望通過實現宅基地財產權來增加他們在城市安居的機會。一旦退出了宅基地，他們又不能在城市安居，這些農民農戶就會失去退路。這個意義上，在當前中國正處在史無前例高速城市化階段，保留進城農戶的宅基地，即使閑置在那里，也是正常的作為基本保障的社會資源冗量，而不必讓他們急于退出。

更重要的是，宅基地財產權這個詞本身可能是一個誤會。宅基地是農民無償獲得的，在當前農民進城的背景下面，農民在城市安居了，他們就不需要農村宅基地了，就自然而然地將宅基地復墾用于農業生產，這正是當前中西部農村普遍存在的情況。

很奇怪的是，居然有人以為農民宅基地是建設用地，具有很高價值，可以顯化成為巨額財產。原中央政研室副主任鄭新立甚至認為中國農民宅基地價值達100億元，因為按照安徽金寨縣宅基地試點的情況，農民每退出一畝宅基地可以獲得49萬元補償。

而實際上，因為土地不可移動，農民退出宅基地只能復墾為耕地，且不說農民大多將宅基地選在坡地荒地，也不說復墾需要花費成本，只說復墾出來的土地種糧食，其農用地價值十分有限，可能超不過2萬元，怎么可能復墾出來的土地就價值49萬元/畝？那么，金寨縣農民復墾出來的宅基地為什么可以賣到49萬元/畝？實際上金寨農民并沒有賣復墾出來的宅基地，而只是賣了復墾出來宅基地指標，這個指標是由國土部門控制的，從而只是起到了轉移財富的作用，而沒有也不可能生產新財富出來。

也就是說，宅基地上本來沒有財產，試圖通過形成建設用地指標來轉移財富，則通過動員農民退出宅基地來實現這種轉移就不僅顯得過于笨拙，而且可能讓進城失敗的農民無法返鄉。有人困惑，當前農村大量耕地拋荒，為何盯著農民建在荒地坡地上的住房，非得急于拆農民房子以騰出農民宅基地復墾種糧食。這個困惑有道理，因為包括國土部門在內的各界都以為宅基地上有財產。實際上，在農民進城的情況下面，中西部絕大多數地區農村，農民退出的宅基地只可能復墾種糧食，其中的財產性收益是很少很少的，是幾近于無的。