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三、縣域治理，以公共服務有效供給為核心

如果將公共服務有效供給作為縣域治理的中心工作，而非以推動經濟發展作為中心工作，當前縣域治理就有很大的調整空間。

鄉村振興戰略和共同富裕目標都建立在農民城市化的基礎上。農民城市化有兩層含義：第一層含義是，中國城市是向農民開放的，哪里有獲利機會，農民就可以到哪里去，也就會到哪里去。農民致富的根本和關鍵在于農民積極響應市場機會，參與市場競爭，獲取市場利益。農民美好生活要靠他們自己去創造。農民創造美好生活的空間并不局限在農村，而是在廣闊的城鄉展開，甚至主要是在城市展開。第二層含義則是，正是大量農民進城，將農村獲利機會和經濟資源留給仍然留村農民，留村農民才可能緩解資源緊張，增加獲利機會，從而才可能僅依靠農村甚至農業收入致富。

中西部縣域經濟缺少快速成長的空間，所以農民進城往往不只是進到縣城，而且要進入中國經濟成長最快的沿海發達地區和區域中心城市。正是農民從縣以外務工經商的獲利，為縣域經濟提供了主要經濟來源。縣城缺少高收入就業機會，進入縣城往往只是城市化的過渡階段，他們會持續地進入地級市及以上城市，才算是完成了城市化。第七次全國人口普查，幾乎所有中西部縣級人口都是凈流出，原因就在這里。

農民進城，到經濟中心務工，在縣城買房，保留農村土地以防止進城失敗等，都是當前中西部地區正在發生的現實。城鄉關系正在重組，村莊面臨巨變，一切都是不固定的，所有靜止的東西很快都會煙消云散。這個時候縣域治理的關鍵就是要為重組提供秩序，以保障重組的順利完成。

2023年10月9日，山西省委農辦專職副主任、省農業農村廳新聞發言人張軟斌表示：“農業轉移人口市民化是城鄉融合發展的重要任務。”（圖片來源：中華人民共和國農村農業部截圖）

具體地，縣域治理應當特別關注兩點，防止一點。應當特別關注的兩點：一是在農民進城過程中可能出現失敗者，無論是因為自然風險還是因為市場風險，失去基本生活保障的農民都應當得到國家的救助，以獲得基本生活保障，以及獲得發展的基本能力。二是為農民提供維持基本生產生活秩序所必需的基本公共品。

應當防止的一點則是，農民生活富裕以及他們對美好生活的向往，只應當是農民自己的事情，應當由農民自己通過努力奮斗來獲取。離開農民的參與，國家單方面為農民提供美好生活，農民不會珍惜，當然也就不可持續。

中西部縣域治理重點不是具體幫農民致富和建設美好生活，也不是過度介入縣域經濟發展的推動中，而是為正在巨變和重組的城鄉提供秩序，提供基本公共服務。基本公共服務是公共品，地方財政有實力就用地方財政，地方財政無力供給，就應當由國家轉移支付來承擔，因為這是中國式現代化順利實現的基本保障。

如果中西部地區縣域治理或縣政府主要工作不是招商引資、增加GDP，以及為推動縣域經濟快速成長而過度經營縣城，而是以有效供給公共服務作為中心，實現從以經濟增長為中心到以公共服務有效供給為中心的轉變，則縣域治理工作就會有很大不同。

既然中西部絕大多數縣都不可能復制沿海城市經濟帶內縣域經濟發展的經驗，主要工作不應當以經濟建設為中心，而應當以提供有效公共服務為中心，縣域治理的核心就變成如何為全縣提供與農民城市化相適應、與鄉村振興階段相匹配、與共同富裕目標相支撐的公共服務體系，經營縣城的重點也不是要發展經濟，而是要布局公共服務。

在當前乃至未來很長一個時期，農民進城卻并不會放棄在農村的住房與土地，農民家庭中老年父母仍然留守農村，進城農民普遍保留農村退路以防止進城失敗，以及農民可能年輕時進城而老年時退回農村養老，等等。因此，村莊一級的公共服務，重點是保障基本生產生活秩序，不是也不可能是建設美麗村莊。

在農民進城背景下，如何布局縣域范圍公共服務，包括如何布局教育、醫療、公共文化資源，既適應縣域人口狀況，又達到公共服務效率最優，就需要在縣域范圍進行有效統籌。縣城是地方公共服務中心，鄉鎮是基層公共服務中心，村莊是農民生產生活的場所，縣城、鄉鎮和村莊教育、醫療、文化資源如何分配，既保證農民的教育、醫療和文化生活便利，又保證教育、醫療、文化效率，應當是縣域治理的重點。

2023年1月4日，重慶市，永川區紀委監委駐衛生健康委紀檢監察組深入鎮衛生院與村衛生室開展監督檢查監督檢查藥物儲備、醫療資源使用等情況（圖片來源：IC photo）

當前的村莊，國家應當提供基本公共服務，包括基礎設施和保障基本生產生活秩序的公共品，超出部分則應當由農民自己組織起來建設畢竟美好生活應當由自己來創造。同時，村莊建設不能一味高要求，更不能按城市標準來要求農村。比如，限制農民養殖家畜家禽就毫無道理；有地方甚至不允許農民種菜園，將菜園改成綠地，就更加荒唐了。

鄉鎮一級是連接縣城與村莊的重要紐帶。鄉鎮距離村莊比較近，又可以有一定規模，從而可以形成一定公共服務的聚集，比如鄉鎮中學、鄉鎮衛生院以及鄉鎮文化站等，都可以為農民提供便利的服務。鄉鎮工作不宜安排太多，要求不宜太高，更不應當脫離實際按高要求建設鄉鎮所在集鎮，畢竟鄉鎮既不是村莊，也不同于縣城，不具有生產性。鄉鎮集鎮建設要因地制宜。

縣城則是提供公共服務最重要的場所，尤其是教育、醫療和文化資源，對于農民來講極其重要。農民進縣城，很大程度上是為了獲得縣城良好教育、醫療和文化資源。

目前縣城公共服務存在的問題有二。一是縣政府囿于經營城市的理念，刻意推動優質教育資源進縣城，以吸引農民進城買房，從而繁榮縣城經濟。如前所述，在縣城缺少就業機會情況下，人為推動農民進縣城買房，加重了農民負擔。這是不好的。二是當前全國縣城公共服務普遍存在超標準的問題，典型是幾乎每個縣都高標準興建豪華體育館、博物館、圖書館等景觀性政績工程，實際上卻與農民需要幾乎無關，也就幾乎沒有發揮作用。

以經濟建設為中心來配置資源建設基礎設施，與以公共服務有效供給為中心來配置資源建設基礎設施，重點與方向是完全不同的，思路也是完全不同的。

四、縣鄉村體制：穩建、簡約，消極行政

以經濟建設為中心經營縣城，發展縣域經濟，必然就要面對市場的不確定性，就要積極行政，就要想方設法抓住市場機會，競爭性獲取外來資源，也很容易形成嚴重負債。

以有效供給公共服務為核心的縣域治理，治理確定性就要高得多，主要是打基礎、補短板，鄉村體制也以消極行政為主，主要考核目標不是創新創建，也非競爭最好，而是能保證基本生產生活秩序。

在縣域治理以有效供給公共服務為核心的背景下，縣鄉村體制總體來講是消極行政，目標是保持秩序底線。具體來講，縣鄉村三級體制應當從目前過度亢奮狀態中冷靜下來，以適應當前中西部縣域經濟相對有限發展空間的現實。

中西部縣域治理資源，除當地財力以外，很大程度上要依靠轉移支付，也就是當前國家每年超過2萬億元的惠農資源。從村一級來講，國家只應當為農民提供與城市均等的基本公共服務，超出部分就應當由村莊農戶籌資籌勞進行建設，國家最多給予一定的以獎代補資源支持。村級組織最重要的工作不是完成上級安排的任務，而是將農民組織起來，回應農民現實的訴求，解決農民的問題，關鍵是組織農民自己解決自己的問題，自己建設自己的美好生活。

鄉鎮一級沒有發展經濟職能，更不創造財政收入，其職能就相當于縣政府的派出機構，代縣政府為農民提供超出村莊范圍的基層公共服務。

縣一級則極大地簡化工作復雜性，注重重點，做好基礎工作，不折騰。

以基本公共服務均等化為主要目標、以公共服務有效供給為中心工作的縣域治理，與以經濟建設為中心的縣域治理，對縣鄉體制和縣鄉干部要求是根本不同的。其中關鍵是，經濟建設面對大量不確定性，需要縣鄉村干部具有敢闖市場、敢冒風險、敢于擔責、積極作為的精神，或需要獅子型的干部隊伍。而幾乎所有基本公共服務都是由國家規定、有國家標準且由國家財政來保證落實的，公共服務有效供給需要面向基層實際，面對群眾需要，縣域治理無須彎道超車。縣鄉村干部只需按國家要求，做好規劃，統籌縣域資源，將雖然并不特別亮麗卻特別基礎的基本公共服務建設好，為農民提供生產生活基本秩序的保障，就算是治理有效。

因為建設基本公共服務幾乎不存在不確定性，積極行政就沒有空間，縣域治理相對穩健，縣鄉村體制就可以高度簡約而高效。

結語：中西部縣域經濟治理和發展本質是農村的

當前中國發展中存在顯著的不平衡，其中最重要的不平衡就是東部沿海地區與中西部地區發展的不平衡。實際上，東部沿海發達地區已經形成經濟高度密集、基礎設施健全、產業分工細密的城市經濟帶，這個城市經濟帶內每塊土地上都具備發展二、三產業的條件，因此，東部沿海地區縣域經濟本質上是城市經濟的內在部分，其縣城是大城市的“腳”，形式上看仍然是農村的，實質上早已服從城市發展與治理的內在邏輯，這也是全國百強縣集中在東部沿海地區的主要原因。這些東部地區百強縣，農業GDP占比都已微不足道，絕大多數當地農戶家庭不再從事農業兼業，而主要從事二、三產業，大量外來人口流入，這些縣因此也是 “七普”人口凈流入縣。

與東部沿海發達地區情況相反，廣大的中西部地區，縣域經濟缺少容納現代制造業的空間，縣域發展主要資源來自農戶家庭的務農收入和農戶家庭外出務工經商收入，縣城房地產主要建立在農民進城買房需求之上，農戶家庭將過去數十年積蓄和未來可能家庭收入一次性用于在縣城買房，支撐了中西部縣城繁榮。但是，因為中西部縣城缺少二、三產業就業，農民在縣城買房，無法在縣城安居，因此，進到縣城的農民可能不得不二次進城。

也就是說，當前廣大的中西部地區，縣域經濟與縣城發展本質上仍然是農村的邏輯，縣域經濟的繁榮主要依靠農民家庭的農業收入和外出務工收入，縣域經濟只是鄉村的 “腦”，而不是城市的 “腳”。

目前看來，東部沿海發達地區的縣域經濟并非中西部縣域經濟的未來，或者說，中西部地區縣域經濟已經失去了發展成為沿海地區縣域經濟的可能。因此，作為在城市內在組成部分、服從城市發展邏輯的東部沿海發達地區的縣域經濟，是大城市的 “腳”，而中西部絕大多數縣域經濟只是鄉村的 “腦”，其發展和治理本質上仍然是農村的，是與沿海地區截然不同的。

截然不同的東部地區縣域經濟與中西部縣域經濟，決定了東部地區與中西部地區在建設目標、體制安排、鄉村振興諸方面必然會有不同的設計。相對來講，當前中西部地區縣域經濟應當以公共服務有效供給為中心任務來設定治理目標和縣鄉體制，當前中西部地區縣域治理應當盡快實現從以經濟建設為中心到以公共服務有效供給為中心的戰略轉變。