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【文/賀雪峰】

一

眾所周知，鄉(xiāng)村干部十分繁忙，有所謂“5+2”、“白加黑”之說。

2023年底我們到湖北B鎮(zhèn)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部的確很忙，其中一個重要原因就是鄉(xiāng)村干部在體制內(nèi)的弱勢地位，導(dǎo)致上級各個部門都將任務(wù)壓到鄉(xiāng)村兩級。

不僅是“上面千條線，下面一根針”，而且是“上面千把刀”，刀刀都可以砍向鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村干部自然就會忙亂不堪了。

具體而言，鄉(xiāng)村兩級責(zé)任大，權(quán)力小；事情多，人員少；上級要求高，治理資源少。當(dāng)前國家也試圖通過將地方治理資源向基層下沉來緩解當(dāng)前基層治理的困境，比如執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制和干部向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，以及增加鄉(xiāng)村工作經(jīng)費。不過，如果當(dāng)前體制中存在的深層機制性問題不解決，即使治理資源下沉，基層治理的困境也是無解的。

當(dāng)前影響基層治理的深層次機制性問題是，上級部門普遍存在推卸責(zé)任和擴大權(quán)力的本能，將本來應(yīng)當(dāng)由部門完成的工作安排到了基層，且為了卸責(zé)，往往以最嚴要求、最高標準和最廣范圍甚至十分任性地向基層下達任務(wù)，并且動輒通報問責(zé)，而基層既沒有話語權(quán)，更沒有談判權(quán)，只能按上級部門要求開展工作，結(jié)果當(dāng)然是忙亂不堪。

因為上級要求太嚴任務(wù)太多，基層治理資源不夠且上級很多要求與基層實際并不相符，基層只能用形式主義去應(yīng)付上級部門的官僚主義。

二

有一個形容當(dāng)前基層治理悖論的說法看起來特別有道理，就是“看得見的管不著，管得著的看不見”，意思是，基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離治理現(xiàn)場近，了解基層情況，卻沒有執(zhí)法權(quán)，縣里（包括各個業(yè)務(wù)部門）有執(zhí)法權(quán)，卻往往遠離基層，對基層情況不了解，由此造成了基層治理中的執(zhí)法困境，因此就普遍出現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)下沉的訴求。

執(zhí)法權(quán)下沉實際上有兩種不同的模式。

一種是北京平谷區(qū)首創(chuàng)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，即街鄉(xiāng)在治理工作中遇到需要執(zhí)法的事務(wù)，就可以通過與區(qū)縣部門聯(lián)動，由區(qū)縣部門執(zhí)法力量介入執(zhí)法，從而保一方平安。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”較好地解決了基層治理執(zhí)法力量不足的難題，特別是北京郊區(qū)往往有巨大利益，各種帶有黑灰性質(zhì)的勢力摻雜其中，就尤其需要有區(qū)縣部門執(zhí)法力量介入，以徹底清除黑灰勢力的利益鏈。

不過，當(dāng)前全國正在推進的執(zhí)法權(quán)下沉采取了與北京平谷相當(dāng)不同的另外一種模式，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立綜合執(zhí)法大隊，由縣級部門將部分執(zhí)法人員和執(zhí)法權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

從理論上講，執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理中遇到難題，不必與縣級部門聯(lián)動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己就可以動用執(zhí)法力量來清理各種不合法不合規(guī)問題。手中有權(quán)好辦事，這是幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的想法。

而實際上，真正下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)可能是燙手山芋，因為執(zhí)法權(quán)并不是想做什么就做什么，既然是執(zhí)法，就必須要嚴格地依法依規(guī)，整個程序不能有任何瑕疵。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務(wù)瑣碎，利益比較稀薄，標的小，時間急，熟人社會，以及幾乎每件事情背后都有獨特原因的情況下面，綜合執(zhí)法可能會成為最不好用的治理手段。

現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊已經(jīng)建立了，隊伍已經(jīng)配齊了，很可能難以使用。我們在江蘇、河南和湖北調(diào)研，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法大隊一年了，卻幾乎沒有執(zhí)過法，因為執(zhí)法必須合規(guī)，執(zhí)法程序要求嚴，成本高，時間長，執(zhí)法一次，得罪一批人，這群人就成了之后鄉(xiāng)村治理中的反對派。因此，執(zhí)法權(quán)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)實在是不好用。

反過來，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了執(zhí)法權(quán)，本來是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記用來解決治理難題的重要手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記很快就會發(fā)現(xiàn)，上級各個部門卻反過來利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊來限制約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，看起來鄉(xiāng)村治理手段增多了，實際上鄉(xiāng)村治理可以選擇的空間更小了。

執(zhí)法權(quán)下沉的這種反轉(zhuǎn)，可以說是當(dāng)前基層治理難題的典型表現(xiàn)。

三

以我們調(diào)研的B鎮(zhèn)為例，B鎮(zhèn)執(zhí)法大隊是在我們調(diào)研前兩個月，從縣直各部門抽調(diào)事業(yè)編制人員組成的，目前共有5人，大多數(shù)并無執(zhí)法經(jīng)驗，也無執(zhí)法資格。但是，在執(zhí)法大隊建立后不久，上級自然資源部門就給執(zhí)法大隊下達了拆違執(zhí)法任務(wù)，并且要求追究當(dāng)事人的責(zé)任。

具體地，依據(jù)上級要求，有一個山上村建森林防火值班室，大概占地10平方米，占了林地，被衛(wèi)片發(fā)現(xiàn)，判定違法，要求B鎮(zhèn)執(zhí)法大隊去執(zhí)法，拆除違建并處罰責(zé)任人。因為是按上級要求建的森林防火值班室，也很簡陋，村干部也并沒有砍樹，違法主要原因是沒有提前申報批準。

問題是，上級要求建值班室，任務(wù)很緊，限期完成，申報審批需要比較長周期。僅僅在本村路邊公地用預(yù)制板搭建的臨時值班室，嚴格按林地占用及土地轉(zhuǎn)用手續(xù)報批，花費時間多不說，還不一定能得到批準，小事小辦，先建再說。

如果沒有衛(wèi)片執(zhí)法，上級部門沒有發(fā)現(xiàn)，這樣的事情就不成為問題。現(xiàn)在上級發(fā)現(xiàn)了違法事實，有了違法記錄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正好有執(zhí)法大隊，執(zhí)法大隊就必須要嚴格按照法律要求執(zhí)法。而嚴格按照法律要求執(zhí)法，時間上最少就得一個多月，程序更是復(fù)雜無比。一件小事變成了一件大麻煩事。這也就成為B鎮(zhèn)執(zhí)法大隊成立以來第一例也是唯一一例執(zhí)法。

本來，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法大隊，上級主管部門發(fā)現(xiàn)這樣的小微違法，也沒有能力伸手過來處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自主權(quán)，就讓違建村補辦報批手續(xù)。現(xiàn)在嚴格執(zhí)法，必須先拆違，再報再審批再建，浪費了資源，影響了村干部的積極性，小事變成了麻煩事。

也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本來指望借執(zhí)法權(quán)下沉來提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對基層事務(wù)的能力，卻沒有預(yù)料到兩個問題：

第一，執(zhí)法必須要合規(guī)合法，其中任何一個程序都不能有瑕疵，本來很容易解決的各種小微治理事務(wù)一旦用上執(zhí)法程序就會變得成本高昂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法用不起，也不好用，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記隨便就可以用的。

第二，正是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了執(zhí)法大隊，上級各個業(yè)務(wù)主管部門都可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達執(zhí)法任務(wù)，之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以用行政命令、說服教育以及群眾工作來解決的問題，卻已被上級部門納入記錄，而再難使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)反過來束縛和限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在治理事務(wù)瑣碎的基層，殺雞用牛刀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力進一步被削弱了。