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【文/ 賀雪峰】

一

在H省調研，一個鄉鎮干部講，如果某項工作被上級約談了，鄉鎮就必須要“不計成本、不惜代價、不顧實際”地將這一項工作搞上去，以沒有第二次約談。如果出現第二次約談，就不只是工作沒有搞好的問題，而且存在態度問題。第二次約談一多，鄉鎮領導班子可能也得調整了。

因為約談對于推進工作很有效，上級部門就很喜歡運用約談這樣的問責工具。約談的原因有兩種，一種是工作中出現重大疏漏被約談，另一種是在部門工作排名中尤其是在中心工作排名中排到后面被約談。

約談一般是上級黨政領導對下級黨政負責人的單獨談話。除約談以外，類似問責方式還有通報、表態等。通報就是在一定范圍對工作不力的下級進行公開批評，表態則是讓下級政府黨政負責人在公開會議上做檢討，并表達將工作搞上去的決心。

農村人居環境整治是一項中心工作，如全國大多數地方一樣，H省一些市縣為推進人居環境整治，定期開展層層觀摩，市對縣觀摩，縣對鄉鎮觀摩，鄉鎮對村觀摩，一月一次或一季度一次。

以縣對鄉鎮觀摩為例，縣主要領導帶隊，各個鄉鎮主職領導和分管領導，縣相關職能局辦負責人對每個鄉鎮打造的人居環境整治觀摩點進行觀摩并打分，排名靠前的鄉鎮黨委書記做典型發言，排名靠后鄉鎮黨委書記做表態發言。鄉鎮黨委書記做表態發言時，鎮長在臺上陪站。

約談之所以對推進工作有效，除了被約談很難堪以外，一個單位或一級政府為一項工作連續被約談，就說明了這個單位或這級政府工作不負責任，或工作不力，或工作沒有辦法，或工作態度有問題等等，一個單位或一級政府頻頻被上級約談，上級就會積累下來極壞的印象，不僅未來晉升不可能而且可能調整領導班子。

總之，第二次約談和頻頻約談，對下級領導干部來講，不只是掉面子扣績效的問題，而是要掉帽子的問題，因此就有“不會有第二次約談”的說法。尤其是中心工作，第一次被約談了，就一定要知恥后勇，不計成本、不惜代價甚至不顧實際也要將工作搞上去。

既然約談如此有效，重點工作、中心工作就特別青睞約談這種治理技術，而與約談相匹配的排名則是最好的約談理由：其他單位或政府都將工作搞上去了，為什么你們搞不上去，排到最后了？每次排名必有第一必有倒數第一，倒數第一了就要拼命追趕上去，就逼迫排在前面的單位或政府更加努力。比學趕幫超，工作都做好了。當然，不僅排名，而且觀摩，而且現場比武、拉練、打擂臺，那就有更好的促進工作的效果。

約談可以推進重點工作、中心工作，也自然可以推進部門工作，上級部門為了推進部門工作，自然也會想方設法利用約談這樣一個好用的促進工作的治理技術。

每個部門條線都有分管領導，部門條線只要將工作排名，就可以排名部門工作的前幾名和后幾名，就可以找到分管領導匯報，讓分管領導約談排名靠后的下級政府。

同時，上級政府黨政領導還包片負責指導下級政府，部門將排名向包片負責下級政府的包片領導通報，或直接由分管部門工作領導向包片領導通報，排名靠后下級政府的上級政府包片領導臉面無光，也會督促下級政府做好部門工作，不要有第二次約談。

二

上級各個部門都向下級政府安排任務，并通過排名來對下級政府完成任務情況進行考核，排名靠后即由分管部門工作領導約談下級政府負責人。為了不再有第二次約談，下級政府就要“不講成本、不惜代價、不顧實際”地投入資源將落后工作趕上去。

但地方政府資源是有限的，集中投入資源于某一項工作，就會占用其他工作的資源，就因此可能在其他部門工作中排名靠后而被約談，結果就是有限的地方治理資源被用在上級各個部門越來越嚴厲的考核問責工作中了。

地方治理資源越來越緊張，只能疲于應付上級部門的任務，至于任務是否符合地方實際也就顧不上了。結果就出現了地方政府忙于應付上級安排的各項工作任務，這些任務大多數卻與當地實際無關，即出現了地方治理中普遍存在的“懸浮型內卷”。

三

面對上級第二次約談壓力，地方政府在行政與財政資源耗竭之前，不得不通過各種辦法來應對上級部門任務，即“不惜代價”完成任務，其中的辦法如通過制度松弛或稱為“制度創新”、制度異化、制度扭曲、制度軟化，來調動資源以完成任務。

比如“挪用資源”，“邊建邊報”，“補辦手續”，“先建后報”，“墊資建設”，“高息借貸”，“默許收回扣”，“外圍資金公開化”，“放松審計”，“軟化審批力度”，“協商妥協方案”，等等各種政策模糊地帶，這就讓體制內與市場中的各種尋租群體蜂擁而至，以分食政策模糊所釋放出來的灰色利益，結果就是在極短時間將地方治理推入絕境。

這是一個加速的狀態。在取消農業稅前中西部農村曾經出現過這樣一個加速的狀態。現在中西部農村正在重蹈覆轍。

四

自上而下各個部門條線都可以通過排名向地方政府嚴厲問責，地方或基層缺乏與上級討價還價（非合作博弈）的能力，所有地方政府和基層干部向上級反映情況解釋原因，都被上級部門以排名來粗暴拒絕，地方政府和基層干部只能通過“不計成本、不惜代價、不顧實際”地集中資源以避免第二次約談時，地方治理就陷入惡性循環，并在極短時間迅速惡化，終于不可持續。地方治理不得不通過回調，進入休養生息的新階段。

常規治理代替運動治理，維持基本生產生活秩序代替不計成本去做工作，穩定變得比發展更重要，守正才能創新。地方治理進入新一輪循環周期。