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列出清單

調整目標需要采用一個嚴格的框架，這個框架要識別出用以指導外交決策的利益層次結構。此前還從來沒有一個政府會列出這樣一張利益清單，并利用這張清單來指導決策。

列清單的想法并不新鮮。例如，在2000年發布的《美國國家利益委員會報告》中就出現了一個有說服力的實例用以解釋這一方法，該報告認為明確國家利益是執行“一項可持續的美國外交政策的唯一堅實基礎。”然而考慮到具體的國家利益會隨時更改以及要保持專注和紀律，更加有用的做法是先從一個概括性的利益層次結構著手，這樣需在某種特定情形中達成的目標就可以與更加長久和基本的目標聯系在一起。否則，此前多屆政府最惡劣的傾向就有可能重現：執著于任一被認定是“重要的”新危機。

建立一個應對威脅和做出選擇的框架應從一個五層利益結構開始。美國的第一層國家利益是以自由民主國家的身份生存下去——這也是歷屆美國政府最重要的職責。在冷戰時期，決策者經常重復這樣一句話“美國要作為一個自由國家生存下去，我國的基本制度和價值觀要完好無缺。”受惠于美國被寬廣大洋和友善鄰國環繞的地理環境，傳統上只有大規模核攻擊和可能的生化武器攻擊才可能威脅到這一層國家利益。而現在，以光速進行并不再受物理距離限制的信息攻擊必須也被考慮在內，因為這種攻擊可能永久改變美國政治體制的特性。

第二層是防止國家及本國公民遭受災難性襲擊。許多威脅都屬于這一類，包括重大恐怖襲擊；突發性核爆炸；針對關鍵基礎設施實施的癱瘓性網絡攻擊；海底電纜被切斷；甚至是由高空核爆引發的電磁脈沖攻擊。其它威脅還有犯罪集團每年進口合成阿片類藥物毒殺我國數以萬計的公民。雖然這些不會威脅到國家的生存，但其高昂的人力和經濟成本可能會導致我國的生活方式發生系統性變化。

第三層是保護國際運作體系和確保美國在該體系中繼續發揮領導作用。該體系有時候也被稱作國際秩序，這個體系擁有各種制度、法律、協議和規范，它們確保了美國人和其它國家的人民能安享70年無世界大戰的和平生活，他們的經濟福利也獲得了有史以來最大程度的提高。在這一體系中，美國領導建立了以規則為基礎的體制擴大全球貿易，以美元為儲備貨幣促進金融業發展，還建立了一個擁有開放標準的全球互聯網，所有這些都促進了全球經濟的增長。盡管反對該體系的外部競爭對手一直在威脅這一體系，但現在越來越大的壓力卻來自該體系內部日益高漲的民族主義和民粹主義。

第四層是保護盟國的安全和獲得它們的支持——這一盟國和伙伴國家獨有的利益可被認為既是方式又是目標。國際聯盟與前三層重要利益密切相關，盡管美國的領導角色在國內外并不總是很受歡迎，但擁有盟國對美國的安全和繁榮至關重要。它們為美國提供了一個國際市場；提高了美國自身的外交、情報和軍事實力；還在必要時向美國提供了合法性甚至道德性方面的支持。在大國爭霸戰中擁有重量級盟友會使美國更加強大。

最后，就是在可能的情況下保護和推廣普世價值，包括防止出現戰爭暴行、種族滅絕、蓄意襲擊平民、化學或生物戰等行為，以及尊重國家主權和減輕人類痛苦。因各國對“普世”的定義不同，推行民主理念就多少引發了一些爭議。

解釋利益層級結構的案例

盡管別人也有理由提出一系列其它不同的利益，但重要的一點是，要有一個穩定和明確的利益層級結構。擁有這樣一個結構會使我們在為了國家安全匯集資源時更加審慎，暴露出狹隘利益集團（如個別軍事部門或國會有權勢議員的利益）導致的，或僅是因為缺乏想象力所導致的某些國家利益受到過度或過少保護的情況。

擁有這樣一個結構還會使我們在使用國家力量工具時提升自身的理性判斷能力。當在某一特定情況下，受影響的利益層級、數量和受影響程度具有很強關聯性時，決策者應該更愿意使用較多資源去保護這些利益。如果重要利益受到威脅，那使用武力（必要時單方面使用）就是合理的，即使付出高昂的生命、財富代價和機會成本；而當這種關聯度不高時，那大量使用包括武力在內的國家力量就是不恰當的。由此產生的必然結果是，有必要通過保護可能威脅到高層級利益的低層級利益來避免使小問題惡化成大問題。

為了了解這一框架如何有助于澄清思路，幫助決策者做出艱難的選擇，不妨考慮一下小布什政府做出的一系列決定，即追捕本?拉登，摧毀塔利班政權，然后建立一個民主政府來取代它。在要達成的第一項目標中，上述第二和第四層安全利益之間存在著足夠強的關聯性（即需要防止出現針對美國及其盟國的更多災難性襲擊），這就使得美國大規模動用武力具有了正當性。然而，一旦這些威脅被削弱，盡管沒有完全消除，那這兩層利益的相關性就大大降低了。在試圖建立一個民主的阿富汗以防止未來再出現恐怖襲擊的過程中，決策者們被第五層利益所吸引。但是，在接下來的二十年里，各層利益之間的整體關聯度和使用的各種方法卻并不能證明在阿富汗耗費了如此巨大的生命、財富和機會成本是合理的。

不斷變化的安全形勢和對所用手段日益增多的限制將要求下一任總統做出越來越艱難的決定，即決定哪些目標最值得分配到更多資源和受到國家力量的關照。當然，保護更高層級的目標，包括美國本土的安全和民主，是堅定不移的。但是，如果通過上述利益層級的視角進行徹底審視，其它利益（美國對當前所有盟國和伙伴的承諾意愿，或其在世界各地區保持軍事主導地位的決心）是否會重新調整以便更好地反映形勢和手段的變化？這樣的決定是否會產生更聰明的方式去處理這些利益？在回答這些問題時，下一任總統應該聽從亨利?基辛格的警告：“沒有一個國家能在每一時刻在世界各地同時采取明智的行動。”

困于半路

現在是形勢惡化而手段有限，只有一個變量能保持各變量間的平衡和保護被認為是最重要的國家利益目標：方式。方式來源于國家力量的各種要素，包括外交、信息、軍事和經濟工具。無論單獨使用一種工具還是協同使用多種工具，這些工具都是決策者在試圖完成目標時所借助的方法。當現有戰略方式不足時，領導人必須鼓起勇氣和發揮創造力，像美國在太空競賽期間所做的那樣尋找新方式或升級舊有方式。

改變方式可能比調整目標更困難。在像美國國家安全機構這樣的大系統中，為維持現狀而做出的內部和外部投入使現有做法很難發生改變。在幾乎所有事例中，新的方式都需要在美國國家力量的各要素之間以及在實際使用這些要素的機構內部重新分配手段。盡管如此，下一屆政府仍有機會重新調整其利用美國國家力量每一要素的方式，以更好地為美國的目標服務。另一種選擇是為了混亂的目標，冒險推行不可持續或過時的策略。其結果就是在提供共同防御、提升人類福祉和確保天賜自由方面，美國將越來越力不從心。

（觀察者網由冠群譯自美國《外交事務》雜志）

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