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但是，完全不允許城投公司存在又不可能。因此我認為城投公司轉型需要尋求多樣化出路。現實中，融資平臺、城投公司可以轉化為地方轄區之內有區域背景的城市公用事業投融資公司，負責地方政府轄區的基礎設施相關服務，如集中供熱、上下水、垃圾處理、公共交通體系維護等工作。業務范圍或窄或寬，根據各地的情況具體設計，實現市政公用設施建設運營工作轉型。

此外，城投公司也可能轉型成為地方政府特定的政策性投融資公司，支持地方轄區科技型企業的發展，支持“三農”概念下創業創新活動。地方需要有這類政策性的信用擔保式業務，去支持地方經濟的結構性優化，從而更高水平地聚合產業集群，對接市場機制，體現中國政府特色，發揮更好作用。

2022年12月11日，游客正在江蘇省連云港市東海縣康翔家庭農場采摘無土栽培種植富硒小番茄。圖自視覺中國

從財政貼息，到政策性信用擔保，再到產業引導基金，都有鮮明的政策色彩去貫徹落實產業、技術和經濟政策加快發展。在這種情況下，地方融資平臺轉型就有一定的必要性和可能性。地方融資在政策性融資概念的軌道上，要講究規范性。例如財政貼息，在疫情發生之后，有中央到地方基層直達的貼息資金，主要目的是扶助受疫情沖擊最困難的大量小微企業。

我國對政策性信用擔保有過多年探索，它跟貼息的道理有相近之處，但是政策性信用擔保需要處理的是一群企業的問題。那么如何實現政策性信用擔保呢？

以財政資金為后盾，政策性信用擔保支出類似貼息資金的代償損失的填補，數額控制在較小的比重之內，它實際上就跟貼息一樣。雖然錢是有去無回了，但是放大效應出來了——政府以有限的財力解決覆蓋面很大的政策性融資問題。例如貼息，如果貼5個點就解決問題，經過測算實際作用將放大20倍，等同于以5%的貼息帶來了百分之百規模的資金進入政府給予引導支持的領域。

政策性信用擔保代償也是這個道理。如果在整體的融資量里補充5個點代償，這種代償損失填補上去后，乘數效應是20倍。如果以后這些地方融資平臺以地方的政策性金融機構來定位，在積極探索總結經驗以后，會越做越好的。

當然也不排除地方融資平臺發展以后，脫離地方轄區的背景，真正變成了一個混合所有制的市場化取向的公司法人。它不再限于地方的某一個轄區，走向統一大市場，到其他的行政區乃至到國際上去開拓業務，加入競爭，這也是可以想象的，也是可能實現的前景。

觀察者網：眾所周知，土地財政是地方財政的重要來源之一。因此，一旦房地產市場不景氣，許多地方政府的財政就會出現困難。您認為這個問題應該如何解決？什么產業或者稅收能夠填補土地財政留下的龐大缺口？

賈康：按照約定俗成的概念，土地財政是地方政府靠其轄區內的土地批租獲得收入，這種收入在經濟性質上屬于地租。中國法律規定所有的建成區，只要成為城鎮區域，都屬于國有土地；原來不是國有土地性質的，一旦要進入使用狀態，就需要征地，比如集體土地通過征地程序變為國有。這種批租收入，是一種經濟的合理來源，但是地方政府過度地倚重這種地租性質的土地財政收入，會帶來一些短期行為。

首先，地方轄區內的土地不可能想增加就增加；其次，不同性質的地皮批租出去以后的使用年限不同，商業用地40年，工業用地50年，住宅用地70年。這意味著土地批租出去以后，40到70年時間內不可能再來第二次批租收入了，這種現金流是一次性且有周期時長的。

2023年2月17日，廣東廣州，某在建樓盤工地。圖自視覺中國

而任期內的地方領導通過土地批租一次性籌足資金，立刻上馬自己最關心的項目，推動自己的政績。這種行為的激勵機制是，官員出政績以后得到仕途升遷；這也無可厚非，但是這種模式非常容易導致短期行為。尤其在責任約束、績效考評等都不到位的情況下，短期突擊式地拿錢建項目出政績，既不能保證綜合績效，更有可能在事后才發現投資錯誤，造成嚴重損失浪費。后果就是地方政府為投資錯誤“交學費”，最后不了了之。

因此就要盡可能地防范這種土地財政的弊病，要對防范土地批租帶來的風險做出綜合的通盤考慮。地方政府的土地批租行為應該得到更好的法規約束，受到包括審計部門、公眾、新聞媒體等在內的多重的、必要的、更好的監督。

同時，健全完善相關制度建設也是重要的一環，如何讓地方政府不再倚重土地批租獲得收入，有必要借鑒國際經驗。

國外的地方政府也有土地批租收入，而且國外并不都是私有土地，也有國有土地、公有土地。地方政府可以通過使用權的批租來取得一部分收入，此外還有房地產保有環節的稅收收入，和土地開發一并成型的不動產收入。

如果從廣義的視角上來看，這其實也是一種土地財政，就是土地開發以后形成的不動產，在不動產的保有環節產生稅收。

由此看到，中國的土地財政主要是一種比較狹義的、以短期行為為特征的土地批租收入方式。以后的制度建設，就應該讓收入來源模式多樣化，使地方政府在籌集財政收入的時候，既有必要的土地批租收入，又有穩定的、大宗不動產保有環節所產生的稅收收入。

在開征房地產稅的情況下，每隔幾年就會重評一次稅基，是按照市場的基準來做稅基評估。而每次重評稅基，都是地方政府合理的職責得到履行，并帶來財源建設的進步。

這樣一來，地方政府的經濟行為就可以轉型為一種長期行為，可以敦促其更加專注地優化轄區內投資環境，提升公共服務水平。

觀察者網：房地產稅是一個爭論已久的問題，您也曾積極參與討論，您能否談談中國房地產稅的問題？

賈康：征收房地產稅的必要性是多方面考慮的結果。首先，該稅種有利于房地產業界形成健康發展的長效機制。房地產稅作為房地產開發保有環節的一種稅收負擔，可以有效遏制炒房行為。

房地產稅的存在相當于房地產市場交易過程中的壓艙石。原來肆無忌憚的“炒房團”一定會受到約束，因為“炒房”是要再出手，出不了手，持有環節的負擔就需要自己承擔。

此外，房地產稅的負擔也可以為買方市場帶來長遠效益，將會有越來越多的人根據自身能力，重新考慮購房戶型，而不是拼命地爭取大戶型，因為大戶型可能意味著高稅收，買中小戶型將會更實惠。如果越來越多的人以這樣的模式來選房子，其結果是開發商會適應按照市場預期，提供越來越多的中小戶型，進而促使土地集約化使用。在土地資源緊缺的情況下，這是一種正面效應。

另外，通過房地產稅收，有利于地方政府形成財源建設內洽機制，有效解決地方財源建設問題，從而推動地方政府轉變職能，盡心盡力做好公共服務，優化投資環境。這種內生的促進機制，值得在制度建設層面進行更多有益探索。

截圖自全國人大代表網站

房地產稅在經過一定的發展以后，有可能成為地方稅體系里的主力稅種，而地方稅體系又關聯到支持中國以分稅制為基礎的分級財政制度建設，從而長治久安地匹配中國社會主義市場經濟建設。

這個過程的關鍵在于，從地方到中央要間接調控好以稅收為基礎的分稅制分級財政體系，要正確處理好政府與市場、中央與地方、公權體系與公民體系三大基本經濟關系。

地方稅的發展要與分級財政體系配套，發揮間接調控效力，保證系統的平穩運行，從而對全局發展做出重要貢獻。

房地產稅還有利于優化收入分配，越是有經濟實力，住大房子、住好房子的人，可能越需要更多地為國庫作貢獻，通過稅收的形式，這不就是我們所說的促進共同富裕的調節機制嗎？這種直接稅是再分配里面非常重要的一種調節機制，是促進共同富裕不得不考慮的制度建設。

通過房地產稅的繳納，還能有效提升公民納稅意識，激活公民對于地方政府拿了稅以后怎么把它用好的關注與追問，這是推動國家法制化、民主化的進程，充分發揮人民群眾當家作主的地位，做好公共資源綜合配置，創新現代化國家治理制度建設。

當然，現在有人認為這個建設過程障礙重重，但山重水復疑無路，柳暗花明又一村；雖說路途漫漫，但終會共克難關！

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