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向公共財政轉型：如何打破不可能三角？

觀察者網：現在中央提出要擴大內需促銷費，很多學者提出，關鍵就是財政支出要向家庭福利方面轉型。有學者做了國際比較，我們的國民收入一次分配中居民部門的比例相對是比較低的。您怎么看？

賈康：傳統體制下，我們的生產建設性投資的比重較高，之后向公共財政的轉型是明確被納入1994年分稅制改革中的，并且也已經取得了明顯的成效。從1998年開始，相關文件要求建立公共財政，自然就把更多的注意力放到民生相關的公共福利支出當中。

科教文衛的基本保障、弱勢群體的撫恤救濟，以及更廣義的公共服務均等化，這些都是公共財政概念下特別重視做出的支持努力，但還存在明顯缺憾。

以公共服務均等化為例，現在進入城市的穩定常住人口中，將近3億人被稱為“農民工及其家屬”。這些人在城里居住、生活、工作了很多年，但是拿不到城市戶口，那么在養老、醫療、住房、子女教育這方面，基本公共服務對他們就沒有均等化。

2023年在財政壓力大的情況下，民生支出仍有較大增長新華網

國際對比來說，雖然一些具體數據的統計口徑并不相同，但是從基本特征來看，得承認所謂的西方經濟體，包括日本，在社會保障方面的發展水平是比我們更高的。

最典型的是英國在二戰期間以《貝弗里奇報告》為基礎，確立了福利國家概念；而北歐國家瑞典、丹麥、挪威（芬蘭也有這種特色），他們直接就把福利國家標榜為“所有社會成員從搖籃到墳墓的民生支出是有全面保障的”，所以那些國家的基尼系數很低，換句話說共同富裕的特征比較明顯。

從我國的國情出發，我們既要借鑒國際經驗，增加民眾福祉，同時又要避免落入追趕型后發經濟體的福利主義陷阱。這方面的國際經驗非常明確——那就是需要擴大直接稅，隨發展做好抽肥補瘦的調節。而這恰恰就是我們現在要討論的改革深水區攻堅克難的一個重要問題。

同時我們的財政支出方面，需要更多向公共工程傾斜，往基礎設施、國家安全、減災防災等相關建設事項上發力，這既是優化結構，也是改進民生。

比如說減災防災，前幾個月由于大雨臺風的影響，地方上的澇災很多。那么我們沒有別的選擇，必須要有政府長期投資支持建設海綿城市，而且一定要配套建地下綜合管廊。我們在這方面的生產要素都不缺，我們有鋼材、有水泥、有勞動力、有技術力量，也有管理能力。我們現在在世界上被稱為基建狂魔，動用這些可用的要素，就是政府以財政支出安排改進民生、更好發揮作用的一個具體例子。

在經濟低迷的情況之下，這樣的政府投資不會擠出民間資本，相反可以給民間資本提振信心，這就是反周期調節。在整個經濟景氣回升以后，政府可以適當減少投資的力度。

觀察者網：您剛才通過西方福利國家的例子重點談了維持經濟景氣、民生支出和政府投資的問題，但像您說的，中國自身的國情之下也存在一些制約因素——也就是，您說的“減少稅收”“增加公共福利支出”和“控制政府債務及赤字水平”是財政分配三元悖論的“不可能三角”。那么，在當前地方財政壓力比較大的情況，我們如何破局？

賈康：無論是減稅、控制舉債規模抑或是改善公共福利，大家都會擁護，但這三項同時來做，是不可能一起實現的。如果要增加公共福利支出，這跟減稅就形成了一種對沖式制約關系。如果堅持減稅同時又堅持提升公共福利支出，則肯定會增加公共負債。

中國要承認，減稅降負得堅持，同時必須逐漸提高直接稅比重——這是一個慢變量。相對快的變量是什么？就是增加公共部門負債。這樣才能比較好地增進和維護公共福利，改善民生。現階段在政府負債方面，我們仍然有空間。怎么把這個空間用好，體現在可強調的政策工具里，需要更多使用的是中央層級的國債、特別國債、超長期特別國債，以及把特別國債地方化的地方專項債等。

破解財稅體制改革：房產稅征收仍然不具備時機條件

觀察者網：如果要繼續深化分稅制改革，緩解地方事權大于財權的矛盾和對土地財政的依賴，具體的措施比如說要在保有環節推房地產稅。您和其他專家一直在呼吁，但是至今提了10多年了，為什么一直沒有實質性的進展？難在哪里？有人說，當前的房地產軟著陸已經基本實現，未來存量房交易占主要部分的時候，是不是推出房地產稅的時機就成熟了？

賈康：實際已經不止10多年了，20多年前我們就在呼吁，本世紀初的時候，中央就曾經有部署，當時叫物業稅“模擬空轉”改革試點。

那時候的物業稅指的就是住宅保有環節的房地產稅，由財政部門、房產部門以及土地管理部門共同參與，先在試點地區采集掌握所有住宅和其他的不動產信息，然后進行模擬空轉。后來真正付諸實施的是上海和重慶兩地的房產稅改革試點。

1986年全國人大對國務院有一個授權，即國務院可以根據已有的房產稅立法，制定執行方面的操作細則。于是，國務院就憑借授權，同意把原來只對經營性房產征的房產稅，于上海、重慶兩地擴大其征收范圍，來包括一部分住宅即消費型房產。

2011年在上海和重慶兩地開始試點的房地產稅細則畢馬威中國快訊

這兩個試點也有區別，上海是只動增量不動存量，重慶是動了最高端的存量。之后中央提出房地產稅在國家立法層面要積極穩妥推進，就是必須在上海、重慶兩地試點的基礎之上，擴大試點范圍，即2021年8月之后所說的房地產稅改革試點擴圍。

但是，2021年接近年底的經濟工作會議后，面對中國經濟三重壓力的問題，中央明確指出凡是收縮性的政策都得審慎。而房地產稅試點擴圍顯然是收縮性的，所以它的出臺一直延續著等待的狀態。應該講，在當前經濟形勢比較嚴峻的情況下，推出房地產稅改革試點擴圍仍然不具備時機條件。

擴大直接稅，財稅體制深化改革的攻堅

觀察者網：前面您提到經濟行穩致遠，破解財政體制改革難題，一個重要的突破口是要擴大直接稅，除了房地產稅，還可以在哪些稅種上突圍？

賈康：我們作為自然人的公民，有直接影響的就是個人所得稅。但是廣義地說，所有社會成員都要消費，其實消費品里已經含稅了。然而直接稅概念更加清晰，繳納了個人所得稅之后，稅負是不可能再轉嫁到其他地方去的，誰交誰承擔，所以稱為直接稅。

對個人所得稅，大家最關心的是起征點的問題，后面超額累進的稅率從3%到45%不等。直接稅的調節顯然是先“抽肥”，就是有支付能力的社會成員要給國庫多做貢獻，國庫拿了錢，再去支持弱勢群體發放低保，以及發放救濟撫恤做“補瘦”。這樣一種再分配機制下，實際上就產生了促進共同富裕的功能作用。這種直接稅在中國還要進一步優化，可討論的問題不少，這里先不展開說。

另外一個就是前面已經提到的房地產稅，是跟地方稅體系建設、房地產業健康發展長效機制打造和促進共同富裕等息息相關的又一種直接稅。

還有一個是中央過去提到要研究開征的遺產和贈與稅，目前還沒有看到進一步明確的中央部署，這也是一種具有共同富裕功能的直接稅。總體看，健全直接稅而逐步提高其比重，是我國財政改革與配套改革的一項“攻堅克難”任務。

觀察者網：這次二十屆三中全會提出，未來我們將深化財稅體制改革的很多意見。財稅體制改革很復雜，您認為接下來有哪些突破點？

賈康：從現在中央的部署來說，雖然文件里并不直接講分稅制，也不直接講地方稅體系，但是可做的事情，其實都是圍繞以下三大任務的。

第一是預算改革，即如何讓預算在績效方面配上更多的改革和優化，來達到更高水平。

第二是稅制改革，這跟地方稅體系建設相關。目前也存在一些需要解燃眉之急的問題，比如說消費稅原屬于中央稅，能不能把其中的一部分征收環節后移，交給地方？個人所得稅怎么優化？文件里也明確地有一些原則性的要求。

第三就是理順中央和地方的體制關系，這里邊涉及共享稅分配的比例，特別是事權和財權的相互關系必須做優化安排。從合理性上來說，一些應由中央去行使的事權，要考慮上收，這樣在地方增加可用財力的同時，又可以減少一些支出壓力。一些屬于中央事權但需要地方代行的，不能再要求地方做配套資金，要由中央轉移支付安排資金去履行，這都是要做的事情。

但是，我們知道，不是說這次三中全會之后，財稅改革就能夠一步到位。可以做的事情，中央都已經一一在文件中羅列。如果合計三中全會文件中全部涉及的可操作性改革事項，要達到300多項，其中相當一部分涉及到財稅。

所以，我們期待中國財政體制改革，能夠依照中央部署有條不紊進一步深化，繼續推動我國經濟行穩致遠。

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