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【文/觀察者網專欄作者 金君達】

隨著新型冠狀病毒在全球范圍內的蔓延，美國社會的關注度也在日漸上升，但情況并沒有預計的那樣好。

首先是在此次防疫工作中，盡管美國疾病控制與預防中心（CDC）曝光度很高，但CDC卻受制于體制因素，很難做出快速有效的反應。

此外，與大多數國家政府的嚴陣以待不同，這場新冠肺炎疫情成為了美國國內政治攻詰的武器，各方政治勢力將疫情“政治化”。如果美國的疫情不能得到有效控制，新冠病毒有可能成為扭轉美國大選的關鍵因素。

美國CDC也沒那么靈

美國CDC擁有的實權高于中國同名機構，能夠跨州調配物資，直接向總統報告緊急情況。它同時負責全國防疫和應急響應兩項工作，但在部署防疫工作上CDC仍然高度依賴其他部門、地方政府、社區、企業和個人的配合。

以20世紀中期曾經肆虐美國的脊髓灰質炎為例，當時CDC已經成立并開始負責一系列傳染病防治，但真正研發出疫苗的是羅斯福時代建立的國家小兒麻痹基金會；負責生產的是5家美國藥物公司，包括后來出現醫療事故的Cutter公司；為公司提供指導和監管，并在1955年制藥災難中主要負責的是衛生與公眾服務部（HHS）及其下屬的、統領基礎與應用生物學研究的國立衛生研究院（NIH）；今后對疫苗進行監管，聽取反饋的則是著名的食品藥品監督管理局（FDA）。

至于應急響應，CDC則要同HHS的緊急準備辦公室（OEP）共同負責藥品儲備，與聯邦調查局、國土安全局等機構合作、國防部等機構共同保障生化安全，由聯邦應急署（FEMA）決定是否使用應急預案。這些機構有一定的政治考量，CDC雖然在防疫方面具有權威，但對于類似“是否封城”這類大事仍需要政客拍板。

即使在2009年的H1N1流感[1]中，CDC已經是高度發達的核心抗疫機構，該機構能夠采取的應急措施仍十分有限：美國的最初兩例病例發生在2009年3月底的加州，而CDC直到4月中旬才確認H1N1流感并在隨后得到樣本，而4月9日該中心防疫專家便在路透社報道中稱“防止擴散已經不太可能”。

至于疫苗，在當時就出現了供不應求的情況，CDC只能建議先照顧老年、兒童患者；在口罩方面該機構則不建議佩戴，使用的正是目前網絡上流傳的“虛假的安全感”這個說辭。而HHS夏季采取系統性的查漏補缺、奧巴馬10月宣布緊急狀態、CDC發放萬用疫苗等措施，已經是下一個流感季。

CDC在理論上具有極強的處理嚴重疾病能力，但在實踐中面臨幾個問題：第一是需要地方配合。在應急管理方面，CDC的下級機構是州衛生資源和服務部（HRSA），再往下是城市醫療應急系統[2]；無論是危機上報還是具體防疫，該體系都要求地方落實防疫工作。美國在防疫中的“緊急狀態”，如奧巴馬于2009年10月簽署的緊急狀態，本質上也是暫時取消一些對醫院的聯邦級別程序性監管，例如建設院外設施。

第二是雖然CDC有著跨地區調動物資的權力，它手頭的醫藥資源卻有限。近日該機構發布的“不建議佩戴口罩”等聲明，其實與其2009年的做法一脈相承，可以看作是在無力調配產能、給予實際物質援助的情況下為了穩定社會情緒發表的言論。CDC和美國醫療機構比較擅長疫苗研發，但疫苗顯然不是應對突發事件的解決之道。

第三是部分美國人對疫苗的成見。CDC通常認為疫苗接種可減少40-60%感染風險，但美國歷史上發生過幾次接種疫苗造成的大規模死亡事件，例如1955年脊髓灰質炎疫苗事故、1976年為防止“西班牙流感”復活產生的接種事故等，這些事故最終大多由政府衛生部門擔責。這些因素使得美國政府在疫情面前反應過于謹慎，至于封城這種措施就更加困難了。

這些施政障礙造成美國公共衛生方面的“預警疲勞”現象，CDC不斷示警，政府卻少有作為。CDC在預警方面是一個強大的機構，擁有國家重點疾病監控體系、衛生保健工人全國監控體系、危機ID網等疫情監控系統和來自地方應急系統的海量信息。它每年都會發布一些公共衛生緊急事件（public health emergency），但美國社會因此也對CDC警告喪失了警惕心；CDC也有著夸大數據的先例，例如只要并發癥中包括流感就將死者計入“流感死亡人數”。這當然可以解釋為“善戰者無赫赫之功”，但從政治學常識來看，它出于部門利益也會夸大疫情。