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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 雷望紅】

最近江西某地的中央廚房給當(dāng)?shù)毓k幼兒園配送預(yù)制菜，因食物質(zhì)量低劣、口感差、分量少、配送不及時，部分學(xué)生出現(xiàn)身體不適等問題，引起了家長的憤慨和投訴。這一新聞也再次引發(fā)公眾對校園食品安全的關(guān)注。

學(xué)生們吃的預(yù)制菜午餐

當(dāng)筆者看到這一報(bào)道時，心里暗想，果不其然真出問題了。

筆者在基層開展教育專題調(diào)研，在了解學(xué)生食宿情況時，就遇到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和老師向筆者吐槽中小學(xué)食材統(tǒng)一配送所帶來的種種問題——自學(xué)校食堂從自主經(jīng)營轉(zhuǎn)為公司化運(yùn)營之后，校園食品安全變得更加不可控，潛藏著更多問題和風(fēng)險(xiǎn)。    

一、學(xué)校食堂自主經(jīng)營模式

我國中小學(xué)食堂管理經(jīng)歷了很長一段時間的自主經(jīng)營時光，在2011年實(shí)行“免費(fèi)營養(yǎng)改善計(jì)劃”幾年之后，出于種種原因，一些地區(qū)的學(xué)校逐漸結(jié)束了食堂自主經(jīng)營模式。

在自主經(jīng)營期間，學(xué)校自主采購，自主安排菜譜，自主聘請廚師，自負(fù)盈虧。一般情況下，學(xué)校會就近找一些農(nóng)戶購買蔬菜、在附近的屠宰場購買肉食，米面油則找本地區(qū)相對大型的供應(yīng)商購買。

在本地區(qū)內(nèi)購買學(xué)校食堂食材有幾個方面的好處：

一是確保食材新鮮。學(xué)校在食堂自主經(jīng)營期間，一般是1-2天購買一次食材，蔬菜肉類基本上都是新鮮的，土豆、蘿卜等易儲存的食物可能一次性買得多一些，但是基本可以保證不會過期或腐爛。

二是價(jià)格便宜。由于學(xué)校是直接從農(nóng)戶或經(jīng)銷商手中購買，沒有二道販子或三道販子，且學(xué)校相對于散戶或其他組織而言規(guī)模更大，更加穩(wěn)定，因此在價(jià)格上具有談判優(yōu)勢，比市場價(jià)格還要便宜。有學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)曾跟筆者抱怨，原來學(xué)校食堂自主經(jīng)營期間，一斤大白菜只要2毛錢，后來縣里公司統(tǒng)一配送之后，一斤大白菜要2塊錢。

三是可以靈活調(diào)整菜譜。由于食堂的食材主要依靠本地供應(yīng)，因此具有一定的應(yīng)季性，即當(dāng)?shù)厥裁醇竟?jié)吃什么蔬菜。比如南方省份夏天多吃黃瓜、豆角、絲瓜、冬瓜、茄子、番茄，冬天多煮蘿卜、大白菜、菜薹、土豆。學(xué)生在學(xué)校吃的食物，與家里的食材差別不會太大。

從本地農(nóng)戶手上購買食材，會有人質(zhì)疑農(nóng)殘達(dá)標(biāo)問題。其實(shí)相比于本地大戶種植或外地運(yùn)輸?shù)氖卟?，本地小農(nóng)種植的食材反而更安全，因?yàn)槌赃@些食物的學(xué)生中可能就有菜農(nóng)自己的子女、孫輩或親友。

在教育部門對學(xué)校管理不太嚴(yán)格的時期或地區(qū)，一些學(xué)校會自己種植蔬菜甚至養(yǎng)豬，由食堂的師傅們負(fù)責(zé)打理，學(xué)校的剩菜剩飯用于喂豬，所喂養(yǎng)的豬既可以用于現(xiàn)場教學(xué)，也可以宰殺后給學(xué)生吃。筆者2018年在廣西一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)調(diào)研時，該校就在校園的一個角落建有一個養(yǎng)豬場，養(yǎng)殖的豬專門供學(xué)校師生食用。2023年學(xué)校舉辦學(xué)生廚藝大賽，獲獎?wù)叩莫勂肪褪菍W(xué)校養(yǎng)殖的豬肉。

五花肉晾在學(xué)校草坪上，將作為獎品獎勵給學(xué)生廚藝大賽的獲獎?wù)撸ㄗ髡吖﹫D）

學(xué)校舉辦學(xué)生廚藝大賽（作者供圖）

學(xué)校自主經(jīng)營食堂模式之所以會被質(zhì)疑甚至取消，主要是因?yàn)榻逃芾聿块T嚴(yán)格執(zhí)行中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度的結(jié)果。

《中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度》第十條規(guī)定，中小學(xué)校食堂應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性和非營利性原則。學(xué)校自主經(jīng)營食堂為學(xué)生提供就餐服務(wù)的，財(cái)務(wù)活動納入學(xué)校財(cái)務(wù)管理部門統(tǒng)一管理，可在學(xué)校現(xiàn)有賬戶下分賬核算，真實(shí)反映收支狀況，并定期公開賬務(wù)。如有結(jié)余，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)入下一會計(jì)年度繼續(xù)使用。

不可否認(rèn)，學(xué)校自主經(jīng)營食堂期間，不少學(xué)校形成了私設(shè)的小金庫。小金庫依靠食堂運(yùn)營中節(jié)流下來的資金給老師們增加福利，比如用于教師聚餐、出游或發(fā)放教學(xué)獎勵等。從法理上來講，這一做法確實(shí)不符合國家規(guī)定，在某種程度上侵犯了學(xué)生利益；而從情理上來講，有助于潤滑教師之間的關(guān)系，形成教師之間的正向競爭，激發(fā)教師的教育管理積極性。

不過，自實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育之后，學(xué)校要依靠上級的轉(zhuǎn)移支付保證運(yùn)行，上級部門要對學(xué)校的財(cái)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，不再允許設(shè)置小金庫。隨著學(xué)校財(cái)務(wù)管理制度日益規(guī)范化，學(xué)校逐漸失去了小金庫的空間，大多數(shù)學(xué)校食堂管理回歸“保本不盈利”的原則，將食堂資金用在了學(xué)生身上。

自主經(jīng)營食堂也會存在腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，即食堂自主經(jīng)營中的獲益主體不是全體教師隊(duì)伍，而是控制食材采購的少數(shù)個別人。食堂存在腐敗與否，不同學(xué)校之間存在差異，關(guān)鍵是靠學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的自覺。有的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)以學(xué)生為本，就會堅(jiān)決杜絕此類腐敗行為的發(fā)生，將有限的資金用在確保和改善學(xué)生伙食上。

筆者還記得自己讀小學(xué)期間，因高年級學(xué)生課業(yè)緊張，學(xué)校專門為高年級學(xué)生和外地老師開辦了食堂，每頓飯一塊錢，雖然食堂條件特別差，廚房是20世紀(jì)60-70年代村集體建設(shè)閑置下來的民房，使用的還是土灶臺，但是食材很新鮮，做飯的大爺手藝特別好，油水多，香噴噴的，一份酸辣土豆絲可以干一碗飯。

上初中之后，學(xué)校的食堂環(huán)境依然很差，沒有餐桌椅，伙食變成了大鍋飯，味道不算很好，但價(jià)格也不高，一頓飯1.1元。學(xué)校會經(jīng)常變換花樣，學(xué)校早餐主打包子、饅頭、花卷，一周會有一次吃榨菜肉絲面的機(jī)會——我們特別期待這頓早餐，常攢著方便面里的調(diào)料包等著。初中學(xué)校分管后勤工作的副校長每天會在食堂陪著我們吃飯，也跟我們吃同樣的飯菜，后來才知道，這叫陪餐制。

當(dāng)然，有些學(xué)校因食材供應(yīng)存在個人腐敗問題，學(xué)生的伙食慘不忍睹，食物浪費(fèi)極為嚴(yán)重，但這種情況是少數(shù)。加速學(xué)校食堂自主經(jīng)營模式瓦解的重要因素，是學(xué)校食品安全事故的發(fā)生。一些學(xué)校自主經(jīng)營和自主管理過程中，出現(xiàn)了發(fā)霉的蔬菜、學(xué)生中毒事件等，一經(jīng)網(wǎng)絡(luò)曝光，形成了擴(kuò)大效應(yīng)，由此引發(fā)教育管理部門對學(xué)校食堂管理監(jiān)督問題的思考。

上文提到，學(xué)校自主經(jīng)營是否盈利，主要依靠學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的自覺自律。由于一個區(qū)域內(nèi)學(xué)校眾多，教育管理部門客觀上無法做到細(xì)致監(jiān)管。一方面是因?yàn)榇嬖诒O(jiān)管時間差，即學(xué)校幾乎每天都要供應(yīng)餐食，但是領(lǐng)導(dǎo)檢查不可能時時在場（為了提高在場的密度，一些地區(qū)要求食堂安裝攝像頭，并實(shí)行“食品留樣制度”）；另一方面檢查主要是形式檢查，即主要是看材料、看食品留樣情況、看即時的現(xiàn)場環(huán)境等，實(shí)際上也檢查不出啥。因此，在食堂安全管理上，學(xué)校負(fù)責(zé)后勤的領(lǐng)導(dǎo)必須細(xì)致負(fù)責(zé)，不然就容易出現(xiàn)問題甚至事故。

近些年，網(wǎng)絡(luò)上報(bào)道了一些食品安全事故，一些學(xué)校確實(shí)是因?yàn)樽灾鹘?jīng)營未盡到應(yīng)盡的責(zé)任，從而帶來一些問題。一經(jīng)報(bào)道之后，部分個案就擴(kuò)展到對于學(xué)校群體的質(zhì)疑，進(jìn)而對自主經(jīng)營模式進(jìn)行了反思和改變。江西某地出事的中央廚房，即是對學(xué)校自主經(jīng)營管理權(quán)上收之后，形成的公司化供應(yīng)模式中的一種。

二、公司化運(yùn)營模式

公司化運(yùn)營模式是否好呢？在改革者看來是不錯的。

對于教育管理部門而言，他們在學(xué)校食材供應(yīng)上關(guān)注的核心問題是食品安全。為了確保食品供應(yīng)不出事，就要做到方便監(jiān)管，對一兩個大公司的監(jiān)管，從理論上來講比對幾十、上百所學(xué)校監(jiān)管更加容易。因此，很多地區(qū)就將學(xué)校食堂食材采購權(quán)甚至餐食供應(yīng)權(quán)上收，由教育局面向相關(guān)公司統(tǒng)一招標(biāo)，由公司統(tǒng)一購買、統(tǒng)一配送。

最初較為流行的模式是教育局統(tǒng)一向不同的食材供給主體采購，現(xiàn)在逐漸流行中央廚房模式。這是餐飲制造業(yè)中一種流行的模式，可以在單一用餐時間中提供超過千人的餐點(diǎn)，餐食是熟食供應(yīng)或者僅需簡單加熱的預(yù)制食材。

教育管理部門將學(xué)校食材采購權(quán)上收之后，看似可以消滅腐敗，風(fēng)險(xiǎn)防控壓力也更小了。事實(shí)卻證明，教育腐敗變得更加嚴(yán)重，風(fēng)險(xiǎn)則以潛在的方式出現(xiàn)。

由于推行集中配送，一個地區(qū)的中小學(xué)少說有幾十所，多者有100-200所。假設(shè)一所學(xué)校學(xué)生500人，每人每天的食材成本為10元，一年上課時間200天，那么一所學(xué)校的食材支出就有100萬。全縣區(qū)的學(xué)校若都由一兩家公司（中央廚房）配送，其中的利益之大可想而知。盡管明面上實(shí)行的是公開招標(biāo)，但是眾所周知，招標(biāo)并非完全公開透明，若無強(qiáng)大的人脈關(guān)系和大力投入是不可能中標(biāo)的。

之所以統(tǒng)一配送制度被一線領(lǐng)導(dǎo)和教師詬病，其中一個非常重要的原因是其中存在著嚴(yán)重的腐敗問題。筆者在中部省份一縣城調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)不少老師都知道食材配送公司的老板與當(dāng)?shù)刂髡哂嘘P(guān)系，只是敢怒不敢言，有苦無處訴。

公司化統(tǒng)一配送之后，腐敗行為變得集中而顯性，而風(fēng)險(xiǎn)卻變得彌散而隱性。

由一兩家大型公司統(tǒng)一配送，但是這些大型公司有的本身就不是生產(chǎn)蔬菜、肉類的公司，而是一個平臺公司；有的公司雖然自身生產(chǎn)部分食材，但是并不能做到樣樣供應(yīng)，部分食材也得從其他地方購買。購買層級增加，配送公司、經(jīng)銷商和生產(chǎn)商都要掙錢，成本必然增加。

這還是次要的，重要的是，當(dāng)一兩家公司要為全縣中小學(xué)配送食材時，一是品種不會太多，因品種增多會提高成本，降低規(guī)模效應(yīng)產(chǎn)生的利潤；二是不可能做到每天配送，只能隔幾天配送一次，普遍周期是一周配送一次，食物的新鮮度必然因此受到影響。

配送公司為了減少可見的食物腐爛風(fēng)險(xiǎn)，采取了一些策略，比如：常年配送不易腐爛的蔬菜，如土豆、蘿卜、大白菜等；將新鮮的菜蔬切好裝盒，將腐爛部分切除；再或?qū)⑷馐城泻帽鶅龅鹊?。如此一來，公司配送的菜肴既看不出問題，裝盒后的食材美觀又易搬運(yùn)。

對于公司而言是沒什么風(fēng)險(xiǎn)了，但是風(fēng)險(xiǎn)卻轉(zhuǎn)嫁給了學(xué)生。由于公司統(tǒng)一配送的食材時間較長，即使做了保鮮處理，但是與真正新鮮的食材相比，差別還是非常大的，在烹飪之后一吃就能感覺出來。

筆者在一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)調(diào)研時，主動提出去學(xué)校食堂吃飯，校領(lǐng)導(dǎo)委婉拒絕，告知筆者學(xué)校自統(tǒng)一配送預(yù)制食材之后，學(xué)校食堂的水平直線下降，師生都覺得太難吃了，學(xué)生浪費(fèi)更加嚴(yán)重，老師們只好自己買電鍋抽空在宿舍做飯。

在另一所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)，筆者上午訪談結(jié)束，下樓時碰到一群男生端著飯碗在樓梯轉(zhuǎn)角處吃飯。我本想看看他們吃什么菜，結(jié)果發(fā)現(xiàn)他們碗里只有白米飯。我好奇地問其中一個男孩，為什么不打菜？他說食堂的菜太難吃了，像豬食，然后默默地從口袋中掏出一包盒裝蘿卜脆，其他學(xué)生都圍著他要蘿卜脆。

學(xué)生們自帶“蘿卜脆”配飯吃（作者供圖）

學(xué)校食堂難吃，老師們無法改變制度，尚且可以自我壓榨時間、經(jīng)濟(jì)和金錢實(shí)現(xiàn)自給自足，但是學(xué)生們卻承擔(dān)了統(tǒng)一配送食材之后的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，即棄之不食帶來的營養(yǎng)不良風(fēng)險(xiǎn)和食用不新鮮食材帶來的潛在身體風(fēng)險(xiǎn)。

學(xué)校其實(shí)同樣承擔(dān)了潛在風(fēng)險(xiǎn)：因?qū)W校無法監(jiān)管公司配送前的環(huán)節(jié)，一旦公司以規(guī)范化的產(chǎn)品將食材交付給學(xué)校之后，學(xué)校就要承擔(dān)食材放置期間和學(xué)生飲食之后的風(fēng)險(xiǎn)。

有些公司在配送食材時，對于鮮切時蔬和凍肉不標(biāo)明生產(chǎn)日期和保質(zhì)日期，學(xué)校食堂管理人員心里完全沒底，不知道到底能吃到什么時候、什么時候未用完就要丟棄，也不知學(xué)生吃了之后是否會出現(xiàn)問題。然而，一旦食材進(jìn)入學(xué)校，之后出現(xiàn)任何問題，幾乎都由學(xué)校來背鍋擔(dān)責(zé)。

所以，實(shí)行公司統(tǒng)一配送之后，校領(lǐng)導(dǎo)和食堂管理人員的心一直吊在嗓子眼，面臨著各種自身無法把握的不確定性，生怕哪天出事——現(xiàn)在采購主體不是他們，他們又與教育管理部門和配送公司之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，哪里能夠把握得了風(fēng)險(xiǎn)呢。

由此看來，從學(xué)校自主管理食堂到公司統(tǒng)一配送，看似是為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)則是將風(fēng)險(xiǎn)隱性化，將風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟搅藢W(xué)生和學(xué)校身上，而配送公司及其背后的力量成為了利益最大化、風(fēng)險(xiǎn)最小化的受益主體。

三、作為平衡機(jī)制的半市場化模式

學(xué)校食堂自主管理和公司統(tǒng)一配送是學(xué)校食材配置權(quán)中分權(quán)和集權(quán)的兩個極端。前者權(quán)力過于分散，教育主管部門難以監(jiān)管，容易將食堂財(cái)政剩余權(quán)轉(zhuǎn)變成小公或小私的利益；后者權(quán)力過于集中，教育主管部門看似可以進(jìn)行監(jiān)管，但是實(shí)際上形成了諸多潛在的風(fēng)險(xiǎn)，同時也容易形成更大的腐敗。

我們也許可以探討一種中間模式，平衡分權(quán)與集權(quán)之間的關(guān)系。有兩個可能方向：

一個是更加傾向于分權(quán)的方案，可以將食材購買權(quán)和餐食供應(yīng)權(quán)還給學(xué)校，食堂交由學(xué)校自主管理和運(yùn)營，教育管理部門加強(qiáng)對食材的抽檢和對財(cái)務(wù)的管理，既有的技術(shù)手段完全可以保障這兩項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)的落實(shí)；

另一個是傾向于集權(quán)的方案，繼續(xù)由公司統(tǒng)一配送，但是增加更多的配送主體，由學(xué)校、學(xué)生和家長針對不同公司的食材品質(zhì)、配送服務(wù)等關(guān)鍵事項(xiàng)進(jìn)行打分，實(shí)行公平的競爭淘汰機(jī)制，高分者在下一個競標(biāo)周期留下，低分者淘汰，如此既可以降低成本，也可以形成對配送公司的外部監(jiān)督，倒逼他們進(jìn)行自我管理和自我約束，提高服務(wù)品質(zhì)，并降低腐敗的可能性。

人們常說，民以食為天。青少年的食不僅是他們自己的天，也是家庭的天，更是國家的天。青少年吃不飽、吃不好，影響的可是國民的身體素質(zhì)和國家的未來。因此，學(xué)校食堂管理制度和食材采購制度的優(yōu)化，可是關(guān)乎青少年成長發(fā)展的天大問題。

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