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【原文刊發于2019.5.20總第899期《中國新聞周刊》，記者/程昕明 胥大偉】

2018年中國改革開放40周年之際，李鐵專門撰寫了一篇回顧文章，名為《從小城鎮到城鎮化戰略，我親歷的改革政策制定過程》。

在中央有關部門任職期間，李鐵多次主持和參與中共中央、國務院有關城鎮化政策文件的起草、制定。而如今作為經濟學家，在幾十年的實踐和思索中，他對城鎮化問題形成了獨到的思考。

此次接受《中國新聞周刊》專訪，李鐵談及城鎮化改革中的一些深層次矛盾以及諸多懸而未決的問題，其中有不少觀點尚屬首次披露。

小城鎮催生特大鎮

中國新聞周刊：小城鎮興起的原因是什么？

李鐵：上世紀80年代有一批小城鎮發展得很快，比如浙江的龍港，率先開始農民建鎮，號稱全國第一個“農民城”。當時發達地區的縣域經濟占主導地位，大約占了70％的天下，主要是以鄉鎮企業的發展為基礎。

其實小城鎮的發展還是源于改革后農民有了大量的剩余勞動時間，同時由于城市改革的嚴重滯后，傳統的計劃經濟管理體制對城市的管制非常嚴厲，導致大量的城市要素、技術要素、資本要素流向管制相對薄弱的小城鎮。

1984年的中央4號文件提出農民可以自帶口糧進城經商辦企業，意味著限制城鄉人口流動這個口子在小城鎮放開了。各種管制都在放松，所以那個時候縣域經濟主要是鎮以下的經濟發展尤其活躍。說得好聽就是全國出現了鄉鎮企業發展的高潮，說得不好聽是“村村點火、處處冒煙”。在這一段時間農村興辦各類企業處于嚴重的無序狀態，但這種狀態有它的市場活力，對未來的中國城鄉經濟發展的格局產生了深遠的影響。

中國新聞周刊：特大鎮又是如何產生的？

李鐵：這么多的鄉鎮企業，上交了稅收之后，會有一部分剩余留在鎮里，為小城鎮的基礎設施建設創造了很好的條件。那個時候興起了很多赫赫有名的大鎮，一直到現在經濟發展的活力仍然十足，甚至超越了少部分地級城市。如東莞的虎門鎮、長安鎮，江蘇的盛澤鎮，浙江溫州的柳市和龍港鎮等。有的鎮已經接近上百萬人口，有的鎮幾十萬人口。據統計，全國建成區5萬人以上的鎮有1100多個。這么多不同規模的鎮，在很長一段時間都是經濟發達地區農村最積極、最活躍的一種空間載體。

它們有以下幾個特點：第一，有活力；第二，對農村經濟發展的作用明顯；第三，傳統的體制管理相對薄弱；第四，由于沒有那么多的機構和行政管理負擔，辦事效率非常高。

上世紀90年代末，中央11號文件確定了要保護耕地，采取號稱史上最嚴格的土地管理政策。首先就把刀砍向了全國的鄉鎮小城鎮經濟。那時候全國8000多個開發區，有6000多個縣以下的工業區被強制取消，僅保留2000多個縣以上的開發區。即便如此也沒有妨礙這些鄉鎮繼續發展。那時候我們叫大鎮，也是最著名的特色小城鎮，如童裝鎮、紐扣鎮、低壓電器鎮、印刷小鎮等等，這些小城鎮在全國有很大的影響力，都形成了一定的規模，外來人口比重較大，后來就管它叫特大鎮。

龍港鎮位于溫州南部鰲江流域入?？冢菗碛?7萬多常住人口的工業大鎮、經濟重鎮。圖片來自中國新聞周刊

“鎮改市”難落地

中國新聞周刊：鎮改市是在什么背景下提出的？

李鐵：鎮是中國最基礎的一個行政單元，但是它在管理體制上具有特別強的優勢。“鎮改市”的提出，其實是符合城市發展規律的一個自然的提法，一個城鎮的鎮區人口這么多了，還叫鎮是否合適？

鎮實際上是中國城市化的一個特色，在國外就叫“市”。中國14億人口，城鎮人口8.3億，一共才有670多個城市。城市數量和城鎮化人口嚴重不匹配。意大利幾千萬人口，1萬多個城市，美國也類似。

理論上講，人口達到一定規模就可以設市，但是我國對設市的限制性要求遠遠超出其他國家，原因在于設市就要有設市的標準。城市有了一定的行政等級，就要匹配相應的機構管理人員，就一定會增加行政管理成本，導致行政開支過大，這是我們現在比較擔憂的問題。

中國新聞周刊：大鎮在發展中遇到哪些瓶頸？

李鐵：對于這些大鎮來講，不管設不設市，它都是一個城市，但是面臨著幾大問題的約束。

第一，它沒有相應的管理權限。因為我國的行政管理權限是按等級分配的。比如說省會城市、副省級城市、地級市、縣級市，嚴格受到等級管理約束，有了這個等級才有一定的權限、管理機構、人員編制和財政支出。這么多的大鎮創造了這么高的收益，容納了這么多人口的就業和生活，但是它沒有相應的管理權。一個鎮面對著幾十萬的人口，大部分治理的權限都要等上面來決定，沒有及時處置權和決策權，這是發展中的一個大問題。

第二沒有財權。據我了解，現在接近百分之百的大鎮，一大部分財權在上級政府手里。絕大部分特大鎮連金庫都沒有，掙的錢都交給了上級政府，要花一筆錢還得從上往回要，嚴重影響了這些城鎮自身的決策和基礎設施建設。

上級政府拿了這筆錢并沒有把這些錢投入到這個鎮去使用，而是用于縣里的發展和自己的城市建設，等于拿小城鎮的錢來蓋縣城的房子。例如溫州蒼南的龍港鎮，它創造的財政收入占全縣的40％，它只留了不到10％。上級政府所在地蒼南縣城建設得很漂亮，龍港雖然也取得了很大的發展，但是基礎設施建設和公共服務相比于蒼南縣城要差很多。因為它沒有這個權力，沒有更多財政剩余，這個對鎮里來講是發展中面臨的最大問題。

第三是資源的供給。由于計劃體制的資源是自上而下分配的，在鎮這一級享受到的資源是微乎其微的。以土地指標為例，一個地方有了土地指標就有了發展的空間和基礎，但土地指標到鎮一級就少得可憐，大大壓抑了它的發展空間。

中國新聞周刊：鎮改市在基層推進的情況如何？

李鐵：2014年《國家新型城鎮化規劃》頒布以后，提出下放管理權限，更多地發揮中小城市和小城鎮在經濟發展的活力，也提出了把一部分特大鎮設市的設想。但是到目前為止，四五年過去了，一個都沒落實。

這里有很多原因，首先是利益分配。地方政府每年依靠各鄉鎮的稅收作為財政支出的重要來源，這是靠行政管理權限獲得的收益。如果實施鎮改市，經濟發展最有活力的空間被從行政區劃中調整出去，直接影響到上級政府未來的收益預期。這是目前在鎮改市過程中地方政府積極性不強的重要原因。其次是上級政府下轄的各部門阻力。對管理各小城鎮的縣級部門來說，則意味著權力大大縮水。

鎮一級也有苦衷，因為每個鎮的領導是上級下派的。被派去的干部如果提出要從縣的管轄區分出去獨立設市，進而影響到全縣的利益。對不起，你可以走人。從基層來講，這也讓它沒有辦法過度強調或者推動鎮改市的進程。

基層不好提，上級又不支持，就造成鎮改市在落實上會出現一定的困難。

中國新聞周刊：從中央層面來看，鎮改市的難點在哪里？

李鐵：鎮改市涉及到兩類大問題。第一個是行政區劃調整，這個歸民政部管。第二，一旦行政區劃調整以后，必須要進行機構編制的配套改革，主管這項業務的部門是中編辦。一旦城鎮的行政級別提高了，緊接而來的就是機構編制和人員開支問題，一定會造成編制的擴張，導致地方的行政成本過大。本來有一個縣政府，突然之間又增加了一個縣級單位，再增加好多機構人員開支，這是機構編制部門不愿意看到的。

過去曾經有過嘗試。上世紀80年代福建的石獅就是鎮改市試點。鎮級政府直接設成縣級市。當時對石獅市提出的改革要求是實現“小政府，大社會”。但是由于改革思路超前，與當時的計劃經濟體制發生了沖突。因為一個鎮級的機構設置，已經賦予了縣級的權限，但是并沒有成立與上級政府機構設置相對應的縣級部門。因此石獅市政府到任何一個上級有關部門申請獲取資源的時候，得到的答復是只要不設置與上級政府配套的部門就得不到相應資源分配。在這種情況下，作為已經被批準為縣級市的政府，不得不按照上級有關部門的要求，逐漸地恢復了傳統的機構和編制的設置，最后導致了體制復歸。