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【文/觀察者網專欄作者 連晨超】

前不久，據美國《布萊特巴特新聞》網站報道，美國海軍近期多次提出申請，要求繼續在南海地區“航行自由行動”，但特朗普政府一直未予以批準。截至目前，特朗普只是在2月中旬允許了“卡爾·文森”號航母戰斗群駛進南海海域，不過此次航母巡航并沒有直接挑戰中國的海洋權益。

有聲音認為，在特朗普任內，南海問題不會再有大的波瀾，針對中國的“航行自由行動”也將停止。然而，事實會這樣發展嗎？恐怕我們需要仔細回顧近年美國對中國海洋主張的挑戰，和特朗普政府面臨的情況后再做出判斷。

卡爾·文森號航母

2017年2月28日，美國國防部發布《2016財年“航行自由”報告》，對過去一個財年（2015年10月1日至2016年9月30日）美國的“航行自由行動”進行總結。在這期間，美軍共對全球22個“過度聲索海洋權益”的國家和地區行使“航行自由權”，涉及南海的中國及臺灣地區、菲律賓、越南、馬來西亞再次入圍。報告顯示，美國過去一年對中國實施了多次行動，并認為中國存在諸多“過度海洋權益”聲索。美國國防部聲稱“航行自由行動”是為了維護國際法所賦予的自由與權利。報告陳列了2016財年美軍開展行動的對象與挑戰的主要內容，主要內容如下表格所示：

注：1. 按照國家英文首字母進行排序；2. 美軍在報告期間（2016財年）對*所標示的國家（或地區）進行不止一次“航行自由行動”以挑戰其過度主張。

2016年，美國對中國多項海洋主張提出挑戰，那么前些年的情況又是怎樣呢？筆者在美國國防部網站上，把1992到2016年美國的年度“航行自由行動”報告全部整理了一遍，制作了一個只涉及中國大陸的更全面的表格。表格中的標記即表示美國當年對中國的海洋主張進行了“航行自由行動”以示挑戰。從表格中我們可以明顯看出美國對中國大陸的“航行自由行動”發展趨勢。

數據來源：根據美國國防部歷年“航行自由行動”報告，http://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON/

從上面的圖表中我們可以看出，自1992年起，美國就持續對中國的海洋主張進行挑戰，特別是2011年之后，美國針對中國所進行的“航行自由行動”挑戰內容顯著增加。在海上挑戰中國，已經成為美國制衡中國的重要手段，也是美國海軍“航行自由行動”的主要任務之一。因此，想要特朗普徹底扭轉美國長期以來持續的政策，恐怕沒有那么容易，更何況特朗普本人未必想要背棄這項政策。

歷史上美國的政策已經非常明顯，那么現實中我們該如何理解特朗普的南海政策呢？自今年1月20日就職以來，特朗普已經在位三個多月。從目前的情況來看，特朗普政府仍然沒有完成其亞洲戰略及中國政策的制定。目前特朗普政府在南海上的謹慎行動，與其一直以來就南海問題所發表的言論明顯不同。筆者認為，有三點原因可以解釋這一差別。