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“什么問卷調查、大數據之類的，沒必要專門弄。調查主要用實地觀察和訪談法就行。”

“別讓基層搞接待，別給他們布置任務，他們挺煩的。”

在中共中央辦公廳印發了《關于在全黨大興調查研究的工作方案》后，長期在基層做一線調研的武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員呂德文給領導干部了十條調研建議。此前，他有兩篇反映基層真實問題的文章，在網上得到了很大的反響。

我們這次對話也從呂老師的調研談起，和他聊聊基層那些事兒。

觀察者網：最近您連續發表了幾篇有關基層治理問題的文章，這些都是您調研過的真實情況嗎？

呂德文：我剛剛去了鄂西，是一個大山里的貧困縣，主要是去看看那里脫貧攻堅的后續情況。實際上，這幾篇文章里反映的問題，不是哪一次調研時才發現的，而是在長期調研中發現存在的普遍問題。我們每次調研都會碰到問題，如果只是某個地方的特殊問題，并不會引起我們特別的關注，但如果是全國各地普遍出現的問題，我們就會特別留意，也有必要把它搞清楚。

對于我們做社會學研究的學者來說，尤其是做基層研究的，調研是一個常規化的工作。而且在調研中，我們會遵循基本的學術規范，第一條就是實事求是，一方面我們作為學者做學術研究工作，要保證客觀性，不受價值判斷和利益的干擾；另一方面在具體的調研過程中，要盡可能訪談到和這件事情有關的所有利益方，從不同角度全面了解問題的來龍去脈，不能說只訪干部不訪群眾，或者只訪群眾不訪干部。我們一般都會在村里或者鄉里住上一段時間，確保工作的飽和度，時間長了，接觸的人多了，避免形成一些比較片面的看法。

另外，其實我們每次調研，并不會特意預設主題，更不會預設結論，而是真正的在實踐中發現問題、尋找解決問題的辦法。

受訪者調研基層耕地“進出平衡”整改情況，村民挖好的池塘又被填

觀察者網：這幾篇文章發布后，引發了很大的共鳴。這也是我們一直以來觀察到的現象，近年來大家對基層治理越來越關注，也有一些不滿情緒。另一方面，基層干部也在訴苦，他們夾在中間兩頭受氣。為什么基層工作這么難做？總是基層充當受氣包、背鍋俠？

呂德文：我們一般所說的“基層”指的是縣鄉村三級，在城市就是指社區、街道、行政區。其實判斷是不是基層有一個很好用的標準，就是基層一定是面對面做群眾工作的，田間地頭、工廠車間，是直接面對群眾的。而不是依靠官僚體系的指揮命令系統來做工作，這是中層和高層的工作模式。基層一般是事務官，負責執行決策，處理具體的事情。

所以基層工作要面對的矛盾更大，復雜性也更高，這也導致基層工作沒有辦法標準化，需要根據實際情況進行因地制宜的調整。這同時又要求基層要有一定的自由裁量權，來適應具體情況的變化。

所以我們經常會看到基層和群眾抱怨政策“一刀切”，從基層的視角來看，當然是希望有更多的自主權，我根據自身的情況自由決策，選擇適合自己的方式，當然最后也對自己執行的結果負責。但從自上而下的視角看，又要求工作規范化、標準化，按照一定的程序走，這樣才能保證過程可控、結果可預期，避免基層治理失控。

所以這里面就有一個平衡的問題，要在上下之間達成一種均衡。這是一門藝術，即便對于我這個常年做基層治理的人來說，也很難講明白這個均衡點到底在哪里。我們國家目前處于社會轉型期和改革深化期，自上而下的制度改革和自下而上的社會結構變化都處于過程中，很難找到一個比較穩定的均衡點，也不可能用科學的方法把它測量出來，只能在治理實踐過程當中通過不斷的試錯來尋找這個合適的點，這也是今天基層治理面臨的一個挑戰。

比如我在《當前基層治理十大怪現象》文章里提到的“十大怪現象”，某種意義上也是尋找這個平衡點所不可避免的代價，從我們研究者的角度來講，出現這些問題都是正常的，但是從實踐的角度來講，我們需要去解決它。

這次中央提倡“全黨大興調查研究”，也是因為調查研究講究沒有調查就沒有發言權，講究具體問題具體分析，只有先通過調研把問題搞清楚了，找到問題的原因，才能從政策層面進行解決，讓決策和執行之間尋找到一個比較合理的均衡點。

我現在比較擔心的是什么？很多問題我們有可能是視而不見，見了也不敢講，比如我在文章里提到的，“基層有很多‘紅線’‘底線’，上級動不動就拿出來說事。有些紅線，大家都懂，也理解，比如，意識形態，安全生產，糧食安全，環保。有些底線，也不用說，比方說不違規違法。但上級對‘紅線’‘底線’的認定，卻很有彈性。有些在基層再正常不過的工作上的‘小事’，一經演繹，也可能是‘大事’”。

因為是紅線問題，是底線問題，大家就覺得需要無條件執行。紅線、底線問題，是在政治層面講的，作為原則是沒有問題的。但治理是一個科學過程，就得講究有沒有可行性，我們不能因為政治原則干擾了具體的治理活動，出現不實事求是的現象。

其實這些問題，體制內的各級政府干部都是可以理解的，但在群眾的觀感中，這就是在“瞎折騰”，反而會影響黨和政府的形象。

因為講紅線，最終反而失去了民心，失去了最大的政治。

觀察者網：您剛才提到了中央印發的《關于在全黨大興調查研究的工作方案》，您常年在基層調研比較了解情況，這是不是意味著目前各級政府干部的工作中，缺乏調查研究？從您的調研來看，基層是否已經“脫離實際、脫離群眾”太久了？

呂德文：這個問題我覺得比較難回答，可能實際情況和大家通常的認識還有出入。至少從我的調查實際來看，我覺得基層干部的調研并沒有少，執行層就更不用講了，他們是了解基層實際情況。因為今天是一個信息特別發達的社會，基層的情況是不可能反饋不到決策層的，所以要說我們的治理體系漂浮于社會之上，中間隔了一層油，這是不對的。決策層和執行層都了解基層實際情況，知道群眾所思所想，也知道政策執行的實際效果怎么樣。

但是我們又看到，很多政策和治理活動是脫離實際、脫離群眾的，這是因為我們整個國家治理的體制機制存在一些問題，或者存在一些不完善的地方。簡單來講，我們自上而下的命令服從系統和自下而上的群眾參與系統，沒有有效的連接。

具體來說，我們現在的很多治理活動都變成政府科層體系內部的活動，這樣哪怕基層干部再了解情況，也只在科層體系內部進行循環，不可能有效的反饋給群眾。

比如說人居環境治理。基層干部其實是知道該從哪些方面進行改善的，也配備了足夠的資源去做這件事，但是為什么最后結果并不如人愿？因為他在實際工作過程中，并沒有做群眾工作。就像我們一開始講的，基層工作最核心的就是面對面做群眾工作，但因為現在我們的整個治理體體系和行政體系超級龐大，能力也超強，他就想通過這個體系自己去完成任務。搞人居環境治理，政府立了一個項目，然后承包給第三方去執行，某種意義上只是在內部循環，是在辦公室里完成規劃的，并沒有動員群眾參與，也沒有詳細向群眾解釋說明。

觀察者網：為什么不愿意去做群眾工作，怕麻煩，怕引發更多矛盾？

呂德文：這是很關鍵的一點。客觀上來講，我們今天的社會確實發生了非常大的分化，群眾內部也形成了非常多不同的想法，甚至有不同的利益和立場。

這是客觀現實，我們今天沒有一個標準化的群眾，群眾內部也是分化的，要凝聚成一個統一的認識，肯定得花非常大的精力去做，這也導致我們的基層干部懼怕做群眾工作，害怕接觸解決矛盾。

而今天我們整個政府的治理活動，都有非常明確的時間壓力，一個項目一定要在幾個月、一兩年內完成。所以從治理工具的選擇來講，傾向于一些可以控制的治理工具，比如項目制、績效制，用倒排工期的過程控制法來完成治理。而群眾工作是不可能標準化的，我們今天的治理行為又對意外的容忍度很低，基本都是要求100%完成。時間緊任務重，這個時候再去做群眾工作，就有很多不可控性。

我們現在有一種迷信，都是希望管理活動更加科學，更加可控，再加上技術化的治理手段越來越發達，用一個APP，幾張衛星遙感圖，就可以做到非常精細，強化了上級對下級全覆蓋的監控，基層就更加沒有靈活度了。