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收入分配是國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)過程的中間環(huán)節(jié)，前承生產(chǎn)，后啟使用，既可以透視不同發(fā)育狀態(tài)的市場機(jī)制基于“效率”所產(chǎn)生的分配結(jié)果，也必然反映政府維護(hù)市場以及調(diào)控、干預(yù)經(jīng)濟(jì)后強(qiáng)化社會(huì)“公平”的能力與效應(yīng)。理想的兼具“效率”和“公平”的收入分配制度必是基于、并能動(dòng)地助益于市場和政府兩種資源配置方式的最佳組合。我國向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌以來，舊有的政府主導(dǎo)的“大鍋飯”分配模式逐步被打破，市場機(jī)制越來越多地在國民收入分配中發(fā)揮重要作用，國家綜合實(shí)力不斷提高，人民生活水平顯著改善。但是，和我國市場機(jī)制不健全、政府調(diào)控缺位、越位仍然并存的事實(shí)相對(duì)應(yīng)的是，在我國國民收入分配領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些比較突出的矛盾。黨的十七大報(bào)告就此明確提出，要“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重”。這一要求所針對(duì)的問題，涉及我國國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系中初次分配、再分配的失當(dāng)。此后，社會(huì)各界圍繞提高“兩個(gè)比重”、優(yōu)化分配格局出現(xiàn)了很多研究和討論，也開出了很多“藥方”。

從政府“可做、應(yīng)做”的主觀能動(dòng)性角度，一個(gè)重要事項(xiàng)是應(yīng)當(dāng)通過深化財(cái)稅改革，遏制和改變“兩個(gè)比重”下降和收入差距擴(kuò)大趨勢(shì)、優(yōu)化國民收入分配格局。在改革的大方向上，我們強(qiáng)調(diào)應(yīng)盡可能避免以優(yōu)化國民收入分配格局為名的“福利趕超戰(zhàn)略”。尊重市場的基礎(chǔ)與核心作用是第一位的原理，以政府干預(yù)的方式去強(qiáng)勢(shì)代替市場配置資源，硬性提高或降低某一個(gè)分配結(jié)果指標(biāo)（如除了適度提高法定最低工資標(biāo)準(zhǔn)之外并無多少合理操作工具的“收入倍增計(jì)劃”等）的實(shí)際意義并不大，其結(jié)果卻很可能是帶來新的扭曲，長期效應(yīng)極不樂觀。財(cái)稅體制改革的當(dāng)下任務(wù)，一是要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化改革的需要，合理調(diào)整政府收入結(jié)構(gòu)。在政府支出總量不宜、也難以做出較大調(diào)整的制約條件下，對(duì)政府公共收入進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，有減有增，同時(shí)跟進(jìn)遏制居民收入分配差距擴(kuò)大、降低企業(yè)過高壟斷利潤、約束控制政府支出規(guī)模的稅收和預(yù)算管理改革。二是及時(shí)清除不利于市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展完善的阻滯因素，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善和市場機(jī)制的發(fā)育與走向成熟。

一、優(yōu)化結(jié)構(gòu)性減稅，酌情推動(dòng)增值稅擴(kuò)圍改革，同步實(shí)現(xiàn)間接稅比重降低

近年我國已采取一系列結(jié)構(gòu)性減稅措施，2009年因此而讓渡給企業(yè)、居民的利益約為5000億元，今后在這方面雖然可操作空間已收窄，但仍需積極考慮、動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

從當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來看，降低間接稅比重也已經(jīng)具有迫切的社會(huì)需要并具備了一定可能性，更多強(qiáng)調(diào)“支付原則”為主的稅制調(diào)整的基礎(chǔ)條件在逐漸成熟。改革從何切入，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的沖擊最小、正向效應(yīng)最大，則需要理清其“技術(shù)”路線，審時(shí)度勢(shì)，把握時(shí)機(jī)。我們認(rèn)為降低間接稅比重的最佳方式就是在構(gòu)建和完善地方稅體系、形成地方支柱財(cái)源以落實(shí)省以下分稅制的進(jìn)程中，酌情實(shí)施增值稅擴(kuò)圍改革。改革的多贏目的是十分明顯的：一是減少增值稅、營業(yè)稅并行對(duì)于市場要素流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)阻滯，為我國服務(wù)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更有利的稅收環(huán)境，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，以稅制改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量躍上新臺(tái)階。二是通過稅率設(shè)計(jì)，降低間接稅比重，消減政府生產(chǎn)稅收入，優(yōu)化國民收入分配格局，減少對(duì)居民消費(fèi)的抑制作用。為了防止間接稅比重下降對(duì)于政府收入總盤子的影響和對(duì)于地方財(cái)政的影響，要把資源稅改革、房產(chǎn)稅改革、國有資本經(jīng)營預(yù)算改革適當(dāng)前置，加緊推行。

增值稅擴(kuò)圍改革是解決增值稅、營業(yè)稅并行引發(fā)一系列矛盾的有效方式，有利于減少市場要素流動(dòng)障礙，清除流轉(zhuǎn)稅制對(duì)服務(wù)業(yè)發(fā)展的制約。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)分工細(xì)化和升級(jí)的產(chǎn)物，增值稅自身具有公平、中性優(yōu)勢(shì)，可以最大限度避免重復(fù)征稅，有利于生產(chǎn)要素順暢流動(dòng)，為產(chǎn)業(yè)分工細(xì)化創(chuàng)造公平、中性的稅收環(huán)境。如果增值稅覆蓋到整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，通過完整的環(huán)環(huán)相扣機(jī)制，將使應(yīng)稅商品在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)之和，不再受到流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)或次數(shù)多少的影響，即對(duì)于某一產(chǎn)品完成其從生產(chǎn)到銷售的全過程，無論是放在一個(gè)企業(yè)進(jìn)行“全包型”管理，還是放在若干企業(yè)（研發(fā)、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、倉儲(chǔ)、物流、批發(fā)、零售等不同分工企業(yè)），其增值稅稅負(fù)都是一樣的，客觀上提供了有利于而不是阻滯專業(yè)化分工的稅收環(huán)境，符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的基本要求，能促進(jìn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步細(xì)化、擴(kuò)大和升級(jí)換代。

當(dāng)然，增值稅擴(kuò)圍改革不必然降低間接稅比重，但在設(shè)計(jì)上可以有意為之。擴(kuò)圍面臨的利益調(diào)整很多，涉及到重新確定在服務(wù)業(yè)擴(kuò)圍后的增值稅稅率、擴(kuò)圍后原實(shí)行增值稅行業(yè)的稅率、擴(kuò)圍后中央與地方的收入分配比例等。總體上來說，推行此項(xiàng)改革，現(xiàn)行的增值稅、營業(yè)稅的稅收總量是否改變，對(duì)于改革的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施方案的影響會(huì)有很大不同。如果能夠把降低間接稅比重作為改革的同步訴求，在減少增值稅、營業(yè)稅總體稅負(fù)的前提下推進(jìn)擴(kuò)圍改革，對(duì)經(jīng)濟(jì)主體層面無疑是一個(gè)長期利好政策，也有助于降低終端消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，因而這項(xiàng)改革促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的綜合效果，將會(huì)更加突出。

二、結(jié)合多項(xiàng)改革需求，加快房地產(chǎn)稅改革，逐步強(qiáng)化直接稅再分配作用

房地產(chǎn)稅改革在國民收入分配格局優(yōu)化中的意義在于：在降低間接稅比重的同時(shí)，可以強(qiáng)化主要針對(duì)富裕階層的直接稅，彌補(bǔ)地方政府收入并打造與地方政府職能合理化內(nèi)在契合的支柱財(cái)源；逐步將納稅環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移，后置到財(cái)產(chǎn)、資本環(huán)節(jié)。具體到和增值稅擴(kuò)圍改革的配合，還要使房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種。這一改革可以采取在部分城市先行試點(diǎn)來啟動(dòng)。

增值稅擴(kuò)圍改革可能最終導(dǎo)致營業(yè)稅的取消，但目前營業(yè)稅在地方財(cái)政收入中占據(jù)重要位置。房地產(chǎn)稅改革在我國研究論證已久，并進(jìn)行了相關(guān)的“物業(yè)稅”空轉(zhuǎn)試驗(yàn)。從降低間接稅比重、推進(jìn)增值稅擴(kuò)圍改革的需求來看，房地產(chǎn)稅改革的必要性也就更加突出。房地產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅類，應(yīng)繳納的稅值會(huì)隨著房地產(chǎn)市值的升高而提高。從市場經(jīng)濟(jì)的國際經(jīng)驗(yàn)看，該稅可以成為地方政府的一個(gè)充足和穩(wěn)定的稅收來源。對(duì)于我國，房地產(chǎn)稅改革的最大意義首先在于能夠?yàn)榈胤秸峁┓€(wěn)定、大宗的地方稅種，使地方稅體系建設(shè)得到重大推進(jìn)，間接為其他改革和全局配套改革的順利推進(jìn)提供支撐。同時(shí)，該稅還有利于促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，并強(qiáng)化政府應(yīng)發(fā)揮的再分配的功能作用。

此外，個(gè)人所得稅“綜合與分類相結(jié)合”的改革，以及以后條件具備時(shí)推出遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅的改革，都是可以發(fā)揮類似作用的改革事項(xiàng)。

三、加大國有資本經(jīng)營收益收繳力度，促進(jìn)壟斷行業(yè)、部門改革，統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營預(yù)算支出

結(jié)合消除國有企業(yè)過度壟斷的配套改革，加大國有資本經(jīng)營收益的上繳力度，可以降低企業(yè)部門收入，減少國有企業(yè)過高的壟斷利潤和特許權(quán)收入對(duì)于市場秩序的干擾；直接提高政府部門收入，集中更多的國有資本利潤，用于提高對(duì)住戶部門的經(jīng)常性轉(zhuǎn)移，更多地運(yùn)用國有資本收益改進(jìn)民生(初次分配，再分配的相關(guān)主體一般歸納為三類：企業(yè)、政府、個(gè)人，在統(tǒng)計(jì)上表述為企業(yè)部門、政府部門和住戶部門)。其措施就是要在2007年已啟動(dòng)運(yùn)行的國有資本經(jīng)營預(yù)算框架下，較大幅度地提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收入收繳力度和統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營預(yù)算支出的使用。

提高收入收繳力度首先可在中央本級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算層面執(zhí)行。提高國有資本經(jīng)營預(yù)算收入，一是在促進(jìn)壟斷行業(yè)、部門深化改革的過程中，對(duì)于現(xiàn)行的征收比例做出調(diào)整。二是擴(kuò)大征收范圍，應(yīng)當(dāng)逐步向金融類以及部門所屬的國有企業(yè)擴(kuò)展。鑒于我國國有資產(chǎn)管理模式的特點(diǎn)，“國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對(duì)國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益”，因此對(duì)于地方層面，應(yīng)鼓勵(lì)支持建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，加強(qiáng)對(duì)國有資本收益的管理。

此外，要高度重視統(tǒng)籌國有資本經(jīng)營預(yù)算支出與公共財(cái)政預(yù)算體系內(nèi)其他預(yù)算資金協(xié)調(diào)呼應(yīng)的使用。現(xiàn)有的“資本支出、費(fèi)用性支出、其他支出”的范圍需適當(dāng)修正。國有資本經(jīng)營收入從本質(zhì)上就是政府公共收入。對(duì)于國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，要堅(jiān)持“資產(chǎn)全民所有，收益全民所用”的大原則。收益不僅可用于社會(huì)保障，而且有必要時(shí)可以經(jīng)過法定程序，用于其他公共財(cái)政導(dǎo)向的支出而不應(yīng)有障礙。而且，也正是在這種統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各預(yù)算支出的前提下，通過中央財(cái)政更為有力的轉(zhuǎn)移支付，才可能使地方各級(jí)分享中央企業(yè)所創(chuàng)造的利潤，解決更多的民生問題。

四、提高政府再分配中經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和績效

提高政府再分配中經(jīng)常性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，目的是提高再分配住戶部門的可支配收入占比。路徑是提高政府社會(huì)保障和就業(yè)支出。其中要注意，在支出方式上，要加大對(duì)住戶部門直接的經(jīng)常性社會(huì)補(bǔ)助，旨在提高居民的可支配收入水平，而不只是通過政府消費(fèi)的籃子進(jìn)行間接的補(bǔ)助。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合績效預(yù)算的逐步發(fā)展，大力提高轉(zhuǎn)移支付支出的績效水平，為民眾提供更多實(shí)惠。

五、強(qiáng)化對(duì)于政府公共支出規(guī)模的約束，推動(dòng)政府支出責(zé)任邊界清晰化和預(yù)算管理法治化、民主化、科學(xué)化、精細(xì)化

政府公共支出責(zé)任的界定是促進(jìn)政府行為規(guī)范、約束支出規(guī)模、規(guī)范支出結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性保障，同時(shí)也是政府財(cái)政支出（收入）保持一定總量的合理有據(jù)的支撐。在我國財(cái)政收入2010年踏上8萬億元臺(tái)階之后，這一點(diǎn)變得尤其重要。明確政府支出責(zé)任邊界是一項(xiàng)綜合改革。從財(cái)政角度來看，需要做出努力的要點(diǎn)有：

(一)以推進(jìn)事權(quán)與財(cái)權(quán)相呼應(yīng)、與財(cái)力相匹配為契機(jī)，加快公共支出責(zé)任的界定與劃分

合理劃分各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，不僅僅是劃分政府收入縱向分配關(guān)系的基礎(chǔ)，而且同時(shí)可以起到兩個(gè)作用：一是可以控制政府支出規(guī)模總量，明確政府分控社會(huì)財(cái)富的“度”。二是確定政府支出的方向和要點(diǎn)，以財(cái)政支出規(guī)范政府行為，促使財(cái)政收入使用績效的最大化。目前看，我國自建立市場經(jīng)濟(jì)體制以來，在政府支出責(zé)任方面始終沒有明顯的進(jìn)展，劃分過于籠統(tǒng)、原則，對(duì)于相應(yīng)的財(cái)權(quán)、財(cái)力的配置及財(cái)政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)優(yōu)化均不具有現(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。面對(duì)連年增加的政府收入占比、較高規(guī)模且不斷擴(kuò)張的財(cái)政收支總量，政府的公共支出責(zé)任必須清晰，各級(jí)政府該做什么，不該做什么，亟需以法規(guī)政策的形式作出規(guī)定后，落實(shí)到事權(quán)明細(xì)單，并由粗到細(xì)加以動(dòng)態(tài)優(yōu)化、最大限度地使之明確具體。

(二)強(qiáng)化預(yù)算收入編制的約束能力，保持年度預(yù)算的剛性

收入預(yù)算編制的科學(xué)、可行、準(zhǔn)確是保證支出預(yù)算剛性、控制支出總量的基礎(chǔ)。通過較為準(zhǔn)確的收入預(yù)測（編制收入預(yù)算），來進(jìn)一步提出、擬定整個(gè)政府的支出總規(guī)模及其框架結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到控制、約束整個(gè)政府支出規(guī)模的作用。在我國，預(yù)算編制中收入規(guī)劃水平低是普遍的現(xiàn)象，收入預(yù)算的作用沒有得到充分發(fā)揮。財(cái)政運(yùn)行中出現(xiàn)大規(guī)模超收、根據(jù)支出需要編制收入預(yù)算、組織收入空間彈性大的情況屢見不鮮。對(duì)于財(cái)政部門而言，對(duì)財(cái)政收支大局的把握能力（其基礎(chǔ)就是收入預(yù)測的準(zhǔn)確）體現(xiàn)著自身業(yè)務(wù)水平的高低，決定著財(cái)政主動(dòng)理財(cái)?shù)目臻g和話語權(quán)的分量，是財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理的具體體現(xiàn)，也是服務(wù)政府決策大局、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、約束政府支出行為的現(xiàn)實(shí)需要和努力方向。

(三)探索中期滾動(dòng)預(yù)算管理模式，進(jìn)一步約束政府支出總量

中期預(yù)算或稱滾動(dòng)預(yù)算在很多國家已有實(shí)踐。作為趨勢(shì)性改革之一，中期預(yù)算得到重視與應(yīng)用，意義之一在于強(qiáng)化、約束政府自身的支出責(zé)任，清楚地反映維持政府支出責(zé)任的跨年度成本。務(wù)實(shí)、受監(jiān)督的中期預(yù)算可以有效發(fā)揮控制支出總量的作用，向政策制定者、資金使用部門說明政府在未來年度中擁有的最大可支配財(cái)力，以及財(cái)力不足時(shí)可能尋求的解決辦法，限制部門過高的支出期望，進(jìn)而避免政府對(duì)社會(huì)財(cái)富的過度索取。中期預(yù)算也有助于公眾了解政府的民生保障情況，增強(qiáng)投資、消費(fèi)的穩(wěn)定預(yù)期。中期預(yù)算的有效性必須以年度預(yù)算的剛性作為基礎(chǔ)性保障。

六、支持、促進(jìn)消除過度壟斷和優(yōu)化生產(chǎn)要素價(jià)格形成機(jī)制的改革

在壟斷部門和行業(yè)推行實(shí)質(zhì)性消除過度壟斷因素的改革頗有難度，但勢(shì)在必行；優(yōu)化資源產(chǎn)品、農(nóng)副產(chǎn)品、不動(dòng)產(chǎn)等的價(jià)格形成機(jī)制的改革，也面臨種種制約因素，但同樣不可回避。這兩者所要求的改革事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，都會(huì)產(chǎn)生優(yōu)化我國收入分配的重大而持久的正面效應(yīng)，財(cái)政應(yīng)予以積極的支持和促進(jìn)，并努力把財(cái)政、稅收的改革，與之結(jié)合成為新的一輪“價(jià)、稅、財(cái)聯(lián)動(dòng)”的服務(wù)于科學(xué)發(fā)展全局的配套改革。

賈康系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長、研究員；劉微系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員