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【文/ 觀察者網專欄作者 毛克疾】

最近有兩則關于“數字印度”的新聞讓人感覺意味深長。首先，據印度時報1月28日報道，印度全國12位數字身份證（Aadhaar號碼）注冊數量已經達到11.1億，覆蓋了大約99%的18歲以上印度居民【1】；其次，印度快報1月17日報道，印度政府決定將Aadhaar號碼與“印度支付界面（Bharat Interface for Money，BHIM）”相連，如此一來印度公民的12位Aadhaar號碼就能作為萬用賬號進行各種轉賬交易，而不用再進行繁復的注冊和驗證。

Aadhaar身份證

如果說印度總理莫迪2016年11月份推出的廢鈔令，是通過打擊“黑錢”以增強國家經濟調控能力的“治標之策”，那么最近的這兩條新聞也許預示了印度綜合國家能力（state capacity）會在不久的未來發生一些根本性的變化。雖然印度政府能否憑借智能手機及其背后的移動通訊生態系統，實現印度國家能力的“彎道超車”依舊有待觀察，但這卻是一個值得高度關注的新現象。

管理方式落后制約印度發展

受制于薄弱的政府執行力和強大的地方傳統勢力，印度政府一直難以對社會實施全面、有效的管控，因此國家能力的提升一直是困擾印度已久的老大難問題。某種程度上說，印度“現代國家”的封皮底下是一個個相對孤立封閉的“前現代”小社會，需要依靠層層疊疊的官僚和政客實施“分封”。本質上說就是以模糊的間接管理代替精確的直接管理。

在這種管理體制之下，一方面國家意志很難自上而下被傳導至基層，政令傳導被各種自由裁量權所消解，大大限制了政府的實施治理和動員資源的能力；另一方面，基層社會的情況也很難自下而上被國家掌握，因此人口統計、福利分發、公共服務都只能以粗略的“估算”作為依據。

如果在封閉社會的大背景下，印度依靠地方勢力的平衡和近乎自洽的內部經濟循環，這種管理體制并不會產生什么嚴重的問題，這也是印度社會千年來的常態。但是，隨著印度開放程度的上升、社會經濟被外部沖擊激活，這種前現代的管理體制就處處顯示出弊端——社會服務無法觸及廣大邊緣群體；稅收體系無法覆蓋極為龐大的非正規部門；大量未登記在冊的人口造成嚴重的政策偏差等等。

這種落后的社會管理對印度的國家安全也造成了嚴重的潛在威脅。1999年印巴卡吉爾沖突以后，印度官方“卡吉爾委員會”的報告就明確指出，薄弱的社會的管制已經造成了極大的安全風險：例如，印度地方政府常常不知道自己治下到底有多少居民，因此身份造假、證件混亂、冒名頂替的亂象層出不窮。在印巴爭議的克什米爾地區，這種管理混亂就造成了顯著的安全風險，因此該報告建議“對邊境地區的民眾優先發放統一的官方身份證”，這也成了印度實施以身份號碼為代表的精確管理的早期嘗試之一。【2】

移動通訊帶給印度新機遇

面對印度國家對社會的管理水平長期難以提高的老大難問題，移動通訊尤其是智能手機的普及，為印度政府提供了一個難得的彎道超車機會——憑借智能手機APP作為政策抓手，印度政府可以繞過基層政府執行力孱弱、基礎設施缺乏、地方勢力過于強大等困擾已久的問題，進而通過移動端與基層民眾建立直接聯系，再以此為基礎構建公共服務和社會管理系統。

諸多亞非拉發展中國家的大量實例表明，移動通信可能是唯一一個無須通過大規模公共財政投入，僅憑借私營部門資金就能在很多地區落地生根的基礎設施領域。與投資大、周期長、盈利模糊的鐵路、公路、電力等基建項目不同，移動通信不僅總投資額相對較低，而且盈利模式清晰。

近年來以華為、中興為代表的中國廠商，把原本被西方企業把持的通訊設備做成了“白菜價”，更是大大降低了建設門檻，加速了移動通訊的普及。在這種背景下，甚至很多極為落后的國家就跨過電報、固定電話、傳呼機、臺式電腦、功能手機等階段，一舉躍入“智能手機”時代。

這樣的故事也同樣發生在印度。在電力、鐵路、煤炭改革統統推進不力的情況下，移動通信部門的改革在印度一枝獨秀。在引入私人投資之后，網絡覆蓋率一路走高，手機保有量也火箭般上升。印度很多地方出現沒有鐵路、沒有公路、沒有電網，但是能用手機4G上網的奇景。

這里又不得不提及把便攜式光伏電池板做成“白菜價”的中國廠商：在沒有電網覆蓋的情況下，極其廉價的便攜式電池板使得手機在家里也能充電；同時規模稍大的電池板則構成迷你電網為小型電信基站、手機充電站等供能。

印度移動通信部門的進步不僅體現在硬件上，在軟件方面也有顯著的改觀。筆者清晰地記得，2014年在印度置辦手機sim卡極為麻煩，需要填寫大量冗長而無用的表格，填錯了還得重填。在護照信息、銀行賬戶信息、地址、工作單位等常見條目之外，有些服務商甚至要求填寫申請人父親、母親等無關的家庭情況，令人哭笑不得。因為手續繁瑣，當時申請sim卡往往需要三四個小時才能辦完。

然而，當筆者2017年年初再赴印度時，這種現象已經不復存在。今年置辦手機sim只花了不到5分鐘，服務商在登記了我的護照信息之后，就可以直接交錢取卡，而一些更為復雜的設置則可以在取得sim卡以后通過客服熱線解決，無需在柜臺等候。短短兩年多時間就產生了如此巨大的變化，使人不得不對此刮目相看。

數字化管理緩解了腐敗

數字化管理使得印度各級政府僅靠少量的行政資源就能實現較大規模的社會管理，不僅大大提高了政府的治理能力，也緩解了各種各樣的腐敗現象。

在引入數字化管理體系之前，負責分發福利食品和福利燃料的印度公共分配系統（Public Distribution System）以猖獗的腐敗現象而聞名：有內外勾結偽造身份冒名領取福利的；有用劣質糧食掉包銷售福利糧的；還有監守自盜虛報損耗的。根據印度官方2008年的權威統計，由于各式各樣的腐敗，印度政府每年調出的福利補貼糧最終只有42%落到了需要救濟的民眾手中，其余全都被五花八門的理由“損耗”。

在這種情況下，印度政府開始考慮實行數字化的精確管理。為此，印度政府推出了具有革命性的“直接福利轉移系統（Direct Benefit Transfer，DBT）”。這一系統首先將Aadhaar身份證系統與銀行賬戶相連，使之具有銀行賬戶的功能，然后再把具有轉賬功能的身份證系統與公共分配系統同步。如此一來，政府就可以直接向目標群體發放現金補貼，而不用把福利糧、福利油等實物交到極易催生腐敗的官僚手中。同時，由于所有信息都實現了聯網，且條目清晰，這也最大限度地避免了冒名頂替、偽造名單的可能性。

雖然這套系統設計的頗為完善，但在實施中卻阻力重重——由于軟、硬件基礎設施缺乏，民眾對于銀行賬號、電子轉賬并不歡迎，反而更歡迎實物福利。然而，這種情況在移動通信網絡初步建成、智能手機普及率急劇提高以后出現了逆轉。利用手機APP，印度政府開始在普遍缺乏金融基礎設施的廣大基層推廣手機銀行，然后再把手機銀行與公共服務系統連結在一起。文章開頭提到的“印度支付界面（Bharat Interface for Money，BHIM）”和負責運營BHIM的“印度國家支付集團（National Payments Corporation of India，NPCI)”，就是印度政府這一政策的直接產物。

除了公共分配系統之外和Aadhaar身份證系統之外，印度政府還有不少令人眼前一亮的創新之舉。例如，印度政府開發了一套手機云存儲系統，民眾可以將多如牛毛的各類政府文件上傳到云存儲空間。由于云端數據與政府數據同步互聯，因此政府就可以對這些文件進行審核和驗證，使這些云存儲中的掃描件具備法律效力。在各種繁瑣的證明和政策許可制度短期內無法革除的情況下，這種技術創新確實大大方便了普通民眾辦事，同時也提高了政府行政效率，壓縮了各級官吏利用流程繁復而尋租的可能性。

在基礎設施和基層治理難題都難以解決的情況下，印度政府利用移動通信和智能手機解決實際管理問題的做法，頗有點像當年蘇聯笑話中杜撰的“噴氣機謬誤”——“政府：到下個五年計劃實現，老百姓家家戶戶都可以擁有噴氣飛機”；“老百姓：噴氣飛機有啥用？”；“政府：可以開著噴氣飛機去排隊買面包！”。政府具備了前所未有的社會動員能力和資源整合能力，此中蘊含的政治動力足以重塑印度的治理結構和政壇分野。在印度教民族主義強勢崛起，傳統的甘地-尼赫魯世俗民主主義面臨挑戰的當下，這一現象不可不察。

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注釋：

【1】http://timesofindia.indiatimes.com/india/99-of-indians-over-18-now-have-aadhaar/articleshow/56820818.cms

【2】http://www.rediff.com/news/2000/mar/03kargil.htm