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【7月1日，上海垃圾分類制度將正式施行；同一天，北京也將正式對小規(guī)模食品經(jīng)營活動實施清單管理。

新政上路，從城市管理者到普通民眾都面臨著“新挑戰(zhàn)”與“不習(xí)慣”，社交媒體與全國網(wǎng)民也隨之開啟一場新的輿論戰(zhàn)，一時間討論與“新梗”齊飛。城市治理的重點究竟在哪里？城市執(zhí)法的中心又是什么？城市管理者如何“不忘初心”？

本文節(jié)選自潘維教授2018年9月在北京市某干部培訓(xùn)班的講課稿，該稿收入作者的新書《士者弘毅》（中國人民大學(xué)出版社2019年4月出版）。】

7月1日，《上海市生活垃圾管理條例》即將實施。 @IC photo

（文/潘維）

大都市的治理要遵循以下六大原則。六大原則環(huán)環(huán)相扣，構(gòu)成一整套大都市的治理體系，給不斷改善治理能力提供標(biāo)準(zhǔn)和空間。

第一，精細(xì)計算治理成本。如果治理成本高于治理收益，這事就不能辦，禁令就不能推出。不可持續(xù)的禁令會嚴(yán)重?fù)p害政府的公。力。北京曾推出行人闖紅燈過街罰款10元的規(guī)定，還在北京電視臺大肆宣傳，成為著名笑柄。違規(guī)者不肯給這10元怎么辦？派3個執(zhí)法者對1個違規(guī)者實施“行政拘留”，成本是10元？管理理性的城市居民要靠政府有理性。精細(xì)和透明的成本收益核算就是城市管理的理性和人民性，反之則是官僚主義。

不精細(xì)算賬，滿街貼標(biāo)語，抽風(fēng)似地“搞運(yùn)動”，是非常“鄉(xiāng)下”的管理方式，成本高到不可持續(xù)，而且經(jīng)常出現(xiàn)違法行為，是典型的官僚主義。官僚主義是執(zhí)政黨的死敵，市民們會懷疑官員能力低下而且濫用公幣。違章停車成本是零，政府雇人看著街道給違章車拍照貼罰單的成本是多少？管理大都市，須精算每個執(zhí)法者每分鐘的成本。治理成本應(yīng)當(dāng)對市民透明，不僅顯示政府管理的理性，讓新聞界監(jiān)督政府算賬，而且讓公民們了解：治理違法的成本須由違法者承擔(dān)，不能讓全體市民分擔(dān)。

第二，用沉重罰則支撐所有禁令。沒有罰則的禁令是缺乏執(zhí)法意愿的空話。都市居民是理性的，靠算得失賬生存。依賴“說服教育”不僅會把好人變成無賴，而且會制造執(zhí)法者的腐敗空間。所以，任何禁令都必須伴有遠(yuǎn)高于執(zhí)法成本的罰款數(shù)額，使禁令可持續(xù)。罰則就是長效機(jī)制，長效機(jī)制就是罰則。

北京二環(huán)與三環(huán)間的紫竹院公園旁有座“人濟(jì)山莊”小區(qū)，小區(qū)內(nèi)4號樓樓高26層，曾經(jīng)“高檔”。約十年前爆出該樓樓頂有座“空中山墅”的巨大違章建筑，那位“高素質(zhì)”的“醫(yī)生教授政協(xié)委員”業(yè)主住在頂層，卻如同在鄉(xiāng)下住獨棟，把共有的樓頂也“私有化”了。僅建設(shè)這棟“宏偉”的違章建筑即用時六年，鬧出轟動全國的新聞。問題是，爆出新聞十年后的今天，“人濟(jì)山莊”4號樓樓頂?shù)倪`章建筑還沒拆完，仍未恢復(fù)原狀，而且大樓已經(jīng)墮落成了“鄉(xiāng)村”。那樓的土地使用權(quán)才七十年。私人在樓頂建大型違法建筑，必須責(zé)成違法的業(yè)主自行拆除，拆除前每天要按最高的市場租售價課征罰款，并廣而告之，直到涉事業(yè)主在那棟樓和在其他地方的不動產(chǎn)被罰干凈為止。房屋即使出售了也不能賴掉責(zé)任，而且未清掉違建罰單的房產(chǎn)應(yīng)禁止出售。此例一開，京城的違章建筑立即就會自動銷聲匿跡。明知不對的事為什么有人做？因為理性，因為知道政府一般不管。其實，北京近十幾年新落成的許多居民大樓的樓頂有違章建筑，而且基本都報告了執(zhí)法者，執(zhí)法者很多情況下不來執(zhí)法，難怪京城居民懷疑某些基層執(zhí)法者收受了賄賂。于是，撐死膽大的，餓死守規(guī)矩的，就成了京城的“正義”。

在香港，空調(diào)室外壓縮機(jī)冷凝水滴到樓下人，只要有人舉報，執(zhí)法機(jī)構(gòu)會立即來人處理，每天罰業(yè)主500港元，直到問題解決為止。為什么？因為處理此事需要若干部門的公務(wù)員協(xié)作，從處罰通知送達(dá)直到后續(xù)檢查；還可能涉及取證、行政復(fù)議，甚至在法院打官司等。罰款不僅要覆蓋全部成本，還要有收益，讓政府提高執(zhí)法人員收入，保持執(zhí)法隊伍士氣。如果占用行車道停車每30秒罰款1000元，占用自行車道或人行道停車每分鐘罰款500元，直到把車的所有權(quán)罰掉為止，京城交通立即順暢，根本就不需要車輛限購。

在英文里，美好與罰款是同一個詞，即“fine”。美好的社會是“以罰代管”的社會。“以罰代管”比錄用大量執(zhí)法人員經(jīng)濟(jì)、有效。對違法行為不靠重罰，難道靠增加人力，讓執(zhí)法成本越來越高、腐敗越來越多？而且，等著立法機(jī)構(gòu)為每個城市和每項管理的罰則立法，非但跟不上通貨膨脹速度，而且城市早就癱瘓了。立法跟不上形勢變化，立法容易廢法難，所以法多國必亂。如果一定要立法機(jī)構(gòu)規(guī)定罰款，那不能是數(shù)量，而是“公式”，即按照一個公式，隨每年通貨膨脹率計算，有整有零。京城固然人多嘴雜、“輿論”壓力大，但社會秩序就是正義，對正義缺擔(dān)當(dāng)?shù)墓芾碚卟环Q職。以人民為中心，信仰人民，就會嚴(yán)格打擊而非默許私人侵占公有和共有財產(chǎn)，就有打贏“輿論仗”的信心。

第三，把都市執(zhí)法的重心放在居民區(qū)內(nèi)。居民是都市生活的主體。居民社區(qū)的道德風(fēng)貌意味著全城的道德風(fēng)貌。居民區(qū)無德，全城市民都不會有德。工作場所有嚴(yán)格紀(jì)律，且雇有大量保安維持秩序。但人們不是為工作而工作，而是為生活而工作。工作崗位上的人被迫盡心盡責(zé)，但居家養(yǎng)小送老才是真實的都市生活。所以，居住社區(qū)才是城市生活真實的核心，“民心”來自居民區(qū)。

涉及百姓生活的“小事”有什么重要？人民生活的“小事”辦不好，丟了民心，市民不再信任政府，城市建設(shè)的大事就不好辦甚至辦不成了。“以人民為中心”的發(fā)展不是“以資本為中心”的發(fā)展，更不是以政府辦公區(qū)和金融商業(yè)街為中心的發(fā)展。得民心很重要。民心主要不是從商業(yè)和行政辦公區(qū)里得到的，而是在居民區(qū)里得到的。這個道理，共產(chǎn)黨進(jìn)城之初就懂。現(xiàn)在很多官員異化了，忘了“初心”，熱衷管物，不敢管人。

都市居民住在公寓樓房里，非常密集，所以居民樓越蓋越高，經(jīng)常高達(dá)幾十層。每棟居民大樓都構(gòu)成一個非熟人社區(qū)。社區(qū)秩序就是道德基礎(chǔ)，居民區(qū)構(gòu)成都市生活的秩序和遵守公共秩序的道德習(xí)慣。所以，居民樓內(nèi)秩序必須有細(xì)致的公共生活契約，其中包括沉重罰則。這些關(guān)于公共生活的契約條例須由政府指導(dǎo)訂立，由執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)予以支持，而拒絕執(zhí)行契約的物業(yè)管理公司則應(yīng)由政府吊銷其經(jīng)營執(zhí)照。當(dāng)這些契約得到遵守，成為習(xí)慣，居民們就不會違規(guī)，就會變得尊重和支持整個城市的公共秩序。換言之，都市的公共生活取決于該城居民區(qū)的公共生活。城市居民區(qū)的公共生活取決于行政執(zhí)法司法主導(dǎo)的居民、物業(yè)、政府的三角關(guān)系。不進(jìn)居民區(qū)執(zhí)法，都市治理體系和能力就是空話。

第四，治理體系主要在懲惡，而非錦上添花。管理都市與建設(shè)都市是兩件不同的事，一個主要管人，一個主要管物，兩者不能混淆。建設(shè)的核心是提供公益（public goods），治理的核心則是制止公惡（public bad）。錦上添花不是治理，為市民生活雪中送炭，提供公平公正才是治理。不懲惡何以揚(yáng)善？而今很多都市管理者愿意管物花錢搞城建，給馬路不斷翻新鋪柏油，重新畫線，重新種樹擺花草，讓上級領(lǐng)導(dǎo)沿路看著高興；而管人則必然制造新聞事件，難度高、責(zé)任重、風(fēng)險大、吃力不討好，所以避之唯恐不及。老樓加裝電梯屬于人民自治的范圍，不是該用人民稅款做的事。那筆稅款不應(yīng)用于錦上添花，而應(yīng)用于“治惡”，用于維護(hù)社會公正的雪中送炭。把社區(qū)事務(wù)“外包”給社會組織，而社會組織搞錦上添花的花架子，跑去給老人理發(fā)、陪老人聊天，在媒體上搞點“仁政”，成本遠(yuǎn)高于自助和社區(qū)互助。愿做花錢的事不愿做擔(dān)責(zé)的事，重視大事輕視小事，是治理體系落后的原因。黨的組織部門應(yīng)懂得：做城建易，做城管難，花錢容易管人難，要根據(jù)“以小為大，以下為上”的原則，重視提拔有擔(dān)當(dāng)，敢進(jìn)居民區(qū)執(zhí)法和擅長組織人民的“治惡”干部。這是黨聯(lián)系群眾，獲得民心，堅持群眾路線的重要準(zhǔn)則。