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23條立法是普通法世界國(guó)安立法的高質(zhì)量范例

吳英鵬（香港基石大律師事務(wù)所大律師）

本次23條立法尊重和反映“一國(guó)兩制”的實(shí)踐規(guī)律。23條立法規(guī)管的罪行事關(guān)國(guó)家安全，國(guó)家安全本來就屬于中央事權(quán)，中央本來完全可以自行立法，但是中央在《基本法》立法之初就信任并授權(quán)特區(qū)自行立法，并且在近年香港經(jīng)歷一系列的社會(huì)動(dòng)亂以后，中央仍然讓特區(qū)自行立法，這是中央始終堅(jiān)持“一國(guó)兩制”方針，維護(hù)特區(qū)高度自治的體現(xiàn)。另一方面，特區(qū)政府自行進(jìn)行《基本法》23條立法具備堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)（包括《基本法》第23條、全國(guó)人大《5.28決定》《香港國(guó)安法》以及全國(guó)人大常委會(huì)相關(guān)解釋等），是特區(qū)依法正確行使高度自治權(quán)、履行特區(qū)憲制責(zé)任的體現(xiàn)。

23條立法的提出和審議過程廣泛凝聚了各界的經(jīng)驗(yàn)智慧和強(qiáng)大民意共識(shí)，樹立了高質(zhì)量立法的典范。科學(xué)的立法離不開遵守嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆ǘǔ绦蚝透鹘绲膹V泛參與，本次23條立法的過程中，行政和立法機(jī)關(guān)堅(jiān)持依照法定職權(quán)和法定程序進(jìn)行立法，并讓公眾廣泛參與其中。在立法初期，政府專門開展近30場(chǎng)咨詢會(huì)，廣泛聽取包括本地和國(guó)際商界、法律界、金融界、教育界、新聞界和其他專業(yè)界別、全國(guó)性團(tuán)體代表、地區(qū)人士、政黨和相關(guān)團(tuán)體以及外國(guó)領(lǐng)事等的意見，政府在咨詢期間收到的1.34萬份意見中高達(dá)98.64%支持立法。在法案委員會(huì)審議《維護(hù)國(guó)家安全條例草案》的過程中，各個(gè)界別的議員密集式開會(huì)，逐條審議，提出了嚴(yán)謹(jǐn)且尖銳的問題，官員們積極回應(yīng)和解說，釋除疑慮，并且博采眾議以進(jìn)一步完善草案。可以說，23條的提出和修訂凝聚了各界的經(jīng)驗(yàn)智慧和強(qiáng)大民意共識(shí)，并且經(jīng)過了嚴(yán)謹(jǐn)和合理設(shè)計(jì)的立法程序，充分體現(xiàn)了依法立法和民主立法的結(jié)合，本次立法樹立了高質(zhì)量立法的典范。

香港特區(qū)行政長(zhǎng)官李家超主持《基本法》第二十三條立法公眾咨詢編輯會(huì) 圖片來源：ICphoto

23條立法科學(xué)完備、剛?cè)嵯酀?jì)，科學(xué)劃定了罪與非罪（辯解理由）、罪輕與罪重的標(biāo)準(zhǔn)。《維護(hù)國(guó)家安全條例》清晰訂明了構(gòu)成犯罪的各種元素，同時(shí)也列明了不構(gòu)成犯罪的情況，并且提供適當(dāng)?shù)霓q解理由，明確了罪與非罪的界限。特別是，《維護(hù)國(guó)家安全條例》還考慮社會(huì)不同行業(yè)的具體情況和現(xiàn)實(shí)需求，例如考慮新聞傳媒行業(yè)的特殊性，允許將公眾利益作為侵害國(guó)家秘密類犯罪的辯護(hù)理由，平衡了公眾知情權(quán)與保守國(guó)家秘密之間的價(jià)值沖突；又例如，考慮到香港作為國(guó)際金融中心需要保持高度開放和營(yíng)商自由，為了保護(hù)合法的非政治性組織（特別是商業(yè)機(jī)構(gòu)）的活動(dòng)自由和國(guó)際交往，《維護(hù)國(guó)家安全條例》在境外干預(yù)罪的構(gòu)成要素上設(shè)定了非常高門檻，即要求同時(shí)具備配合境外勢(shì)力丶使用不當(dāng)手段、意圖有干預(yù)效果三個(gè)元素才構(gòu)成犯罪。在罰則方面（以最高刑為例），且不論美國(guó)、新加坡等國(guó)家仍然保留對(duì)部分危害國(guó)安罪行施以死刑，以相同性質(zhì)犯罪比較，《維護(hù)國(guó)家安全條例》設(shè)定的最高刑普遍較英國(guó)、加拿大、澳洲的刑罰輕緩和人道許多，有些罪行的最高刑期只是英國(guó)同類罪行刑期的一半。

在刑罰方面，《維護(hù)國(guó)家安全條例》是依據(jù)普通法傳統(tǒng)方式起草，各罪行均訂明最高刑，這本身就是一種法治文明的體現(xiàn)。至于刑罰設(shè)置的嚴(yán)厲程度，取決于多種因素，例如犯罪的性質(zhì)（嚴(yán)重性）、社會(huì)環(huán)境（和平或動(dòng)蕩）、當(dāng)局刑事政策（阻嚇力）、風(fēng)土習(xí)俗等多方面因素。刑罰的“輕”或“重”是一個(gè)相對(duì)的概念，不能簡(jiǎn)單看最高刑期，還要看參照的標(biāo)準(zhǔn)。

與同時(shí)期的其他普通法司法管轄區(qū)相比，在刑罰的人道化和輕緩化方面，香港一直走在世界前列，本次也不例外。西方輿論說《維護(hù)國(guó)家安全條例》屬于“嚴(yán)刑峻法”的謠言不攻自破。

仔細(xì)閱讀《維護(hù)國(guó)家安全條例》和觀察整個(gè)立法程序后，我深感本次23條立法充分尊重 “一國(guó)兩制”的實(shí)踐規(guī)律，整個(gè)立法程序合法、嚴(yán)謹(jǐn)且高效，公眾參與廣泛且積極，官員和議員們履職盡責(zé)，充分展現(xiàn)了落實(shí)“愛國(guó)者治港”后新選制的優(yōu)越性。《維護(hù)國(guó)家安全條例》在體例上科學(xué)完備、剛?cè)嵯酀?jì)，屬于高質(zhì)量的成文法例，我相信《維護(hù)國(guó)家安全條例》的制定和實(shí)施，不僅能更好地維護(hù)國(guó)家安全和保障香港特區(qū)的人權(quán)，確保香港長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定，也將會(huì)成為普通法世界在維護(hù)國(guó)家安全領(lǐng)域高質(zhì)量立法的經(jīng)典范例。

23條立法標(biāo)志香港實(shí)質(zhì)回歸與法治完善

楊明勛（澳門大學(xué)濠江學(xué)者計(jì)劃博士后研究員、皖臺(tái)融合發(fā)展研究中心特邀研究員）

基本法第23條立法是中央要求港澳履行憲制責(zé)任的法治任務(wù)，中央全面管治權(quán)仍保留對(duì)國(guó)家安全事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)、主動(dòng)權(quán)。基本法第23條在立法政策和立法技術(shù)上，呈現(xiàn)香港和澳門兩地特區(qū)法治相同的規(guī)范，都是來自中央管治權(quán)授權(quán)港澳兩地實(shí)施地方立法，通過港澳高度自治的法治路徑完成維護(hù)國(guó)家安全的立法作業(yè)。由于香港反對(duì)派長(zhǎng)期惡意拖延第23條立法，中央在2019年暴亂事件后不得為“止暴制亂”提供法源基礎(chǔ)支撐，制定港區(qū)國(guó)安法，但并不免除香港本地立法責(zé)任。

香港回歸后實(shí)施的“一國(guó)兩制”本質(zhì)上是不完整的法制結(jié)構(gòu)，基本法第23條立法今年才填補(bǔ)這一法治空白。由于維護(hù)國(guó)家安全的立法進(jìn)程受到境外敵對(duì)勢(shì)力和本地亂港分子的惡意干擾，香港多次大型暴亂和社會(huì)抗?fàn)幨录季劢沟种凭S護(hù)國(guó)家安全法律的辯論，甚至釀成大規(guī)模煽動(dòng)民眾參與暴動(dòng)，對(duì)抗公權(quán)力執(zhí)法。“一國(guó)兩制”帶來中國(guó)香港有別于祖國(guó)大陸地區(qū)政治生活的差異，中國(guó)香港市民在享受資本主義的寬松環(huán)境之下，不能或忘背后有祖國(guó)的堅(jiān)強(qiáng)支持，同為中華民族成員一分子，香港不應(yīng)缺席參與國(guó)家安全建設(shè)。  

在維護(hù)國(guó)家安全前提下，才有高度自治的不斷完善和優(yōu)化，帶來香港特色的政治新局。特區(qū)行政長(zhǎng)官和立法會(huì)實(shí)施普選是基本法制定時(shí)中央的莊嚴(yán)承諾，逐漸推進(jìn)高度自治內(nèi)涵，是完善特區(qū)選舉制度的前提條件，必須堅(jiān)持“愛國(guó)者治港”。從比較政治和比較法檢視，沒有哪一個(gè)國(guó)家不以“愛國(guó)者”作為管治隊(duì)伍。在香港情況更為復(fù)雜，由于歷史因素和基本法規(guī)定，持有外國(guó)護(hù)照和外國(guó)公民身份的香港永久居民，也有權(quán)參與特區(qū)政治，換言之，向外國(guó)憲法和外國(guó)政府效忠的香港永久性居民，在香港管治團(tuán)隊(duì)中扮演一定角色。香港未來針對(duì)公務(wù)員的國(guó)家忠誠(chéng)審查，要有新的方式方法，確實(shí)甄別愛國(guó)者，把不愛國(guó)者從特區(qū)政府中淘汰。近年僅解雇不愿意效忠基本法和特區(qū)政府的公務(wù)員，更深層次調(diào)查是否存在宣誓效忠的“兩面人”是當(dāng)務(wù)之急。

香港國(guó)家安全隱患仍在，基本法第23條立法只是法護(hù)香江的開始，應(yīng)保持審慎務(wù)實(shí)心態(tài)面對(duì)。有觀點(diǎn)認(rèn)為立法后就可以完全投入經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下的國(guó)家安全建設(shè)并非一朝一夕可以克竟全功。對(duì)香港社會(huì)宣傳國(guó)家安全有關(guān)政策，呼吁市民支持政府；推廣愛國(guó)主義教育，提升香港居民對(duì)于憲法和基本法的法治意識(shí)；進(jìn)行國(guó)家安全教育，提升香港居民國(guó)家安全憂患意識(shí)，主動(dòng)參與國(guó)家安全建設(shè)，都是基本法第23條立法后仍有待持續(xù)深化的課題。

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