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土地平整之后田塊數減少、舊界址被推平，村民小組將地塊重新編號，各戶按照原來的土地承包面積抓鬮確定地塊位置。該村農民的承包面積和地塊都發生了變化，全村97%的農戶的承包地都發生了變化。2023年省里和縣里對二輪延包試點工作的指導建議是“據實登記”，按照變動后的承包地面積和地塊重新確權登記頒證。

農業農村部認為這一做法不符合“大穩定、小調整”政策要求，具體表現在全村承包經營權變動率超過5%，要求E村嚴格按照2015年土地確權頒布的承包經營權證順延，保證95%及以上的家庭戶承包經營權不發生變動。

這被稱為“據本登記”原則，不是按照實際情況進行延包，而是按照已經嚴重不符合實際的權證進行延包。這不僅要求村干部先廢止此次簽訂的合同，再與農戶重新簽訂順延合同，更加嚴重的問題是權證和實際情況不符將給未來的工作帶來隱患。例如，征地時，是按照權證面積和地塊進行補償，還是按照實際的面積和地塊進行補償，無論按照哪個標準進行補償，農民都有意見，會“炸鍋”。還有，根據哪個面積發放農業補貼？

在“大穩定、小調整”的政策要求下，基層干部只能探索如何最大化地利用土地小調整的制度空間。

一是探索擴大土地小調整的比例，能否超過5%的控制。G村所在鄉鎮經管站站長表達了不滿：“街道干部的想法是土地二輪延包以化解矛盾為主，農村土地關系平衡了，什么矛盾都沒有了，而不是將重心放在調整比例上。”G村試點方案中，基層干部固執地將土地小調整比例寫成10%。基層干部根據摸底情況，發現全村至少有十幾戶的土地需要調整，如果只有5%的調整比例，就解決不了問題，將比例設置為10%，起碼能夠化解矛盾比較大的糾紛。F村所在縣也提出地塊變動幅度不超過10%的方案。

第二，土地調整幅度的計算方式。土地調比例的計算單位是縣、行政村還是村民小組，基層的調整空間差別很大。發達地區的一個基層干部指出：“有的行政村沒有調整的需求，有的行政村可以利用機動地進行調整。如果土地調整比例以縣為單位來計算，即便土地調整比例只有2%，基層政府就有很大的調整空間。但是如果土地調整比例是按照村民小組來計算，按照5%的土地調整比例，基層的土地調整空間就基本沒有了。”計算單位是按照戶來計算，還是按照地塊來計算，調整的空間也不同。

二輪延包試點沒有回應基層的訴求，基層干部沒有動力，農民也反感。二輪延包試點工作的主要內容是調查承包地現狀和探索土地延包的一般程序。這并未解決基層面臨的土地問題，基層干部缺乏試點的動力。在基層干部看來，如果不調整土地，土地延包就沒有作用，也就沒有必要按照復雜的程序進行延包，直接在權證上重新蓋章就可以了。有的鄉鎮農經站站長不愿意承接試點任務，需要縣經管局做工作才配合。

E村所在地的縣鎮村干部最初對所做工作很有信心，認為“做得很扎實，沒有走過場、搞形式”。為延包事宜跑前跑后的干部們本以為做成了一件大好事，現在只能無奈地推倒重來。縣經管局的干部也很受打擊：“早知道這樣，土地延包試點工作就不搞這么扎實，像有的村那樣直接做形式工作，把舊本子一收，章子一蓋，錢都不用多花，土地延包就完成了。”

沒有解決問題但是復雜的程序要求，也引起了農民的反感。網上簽約時，在村的戶主到村委會現場人臉識別和簽約，不在村的則遠程協助下載APP在線簽合同。鄉鎮派了七八個干部到村里協助村干部完成網簽工作。土地延包要求戶主現場簽字，村干部逐個與在外務工的農戶溝通，做工作請外面的農戶回家簽字，許多農戶勉強配合了他們的工作。

《農村土地承包合同管理辦法》于2023年5月1日起施行

三、土地二輪延包試點的幾點啟示

從二輪延包試點來看，有以下幾點啟示：

第一，基層干部和農民都認可大穩定的方向，不需要打亂重分。我國有14億多人口，農村常住人口仍然有5億多人，從事農業的勞動力依然有2億多人。大量的農村人口仍然依賴土地，穩定的農村構成了我國現代化的大后方。穩定農業基本經營制度、確保農民的承包地位，仍然符合農村實際。

第二，基層干部和農民都有非常強烈的土地小調整訴求，應優化土地承包制度。過去30年甚至45年，農村發生了很大變化，現行的土地承包制度已經不符合實際。

一方面，農業生產方式發生了很大變化，過去細碎化的土地分配方式不適應生產力發展的需要。在機械化發展和城鎮化快速推進背景下，土地細碎化成為農業生產的主要障礙。可以結合高標準農田建設，探索“小田并大田”改革，實現土地集中連片承包。這種土地承包方式并不涉及承包地面積的調整和土地承包關系的變化，只是將過去分散化的土地承包方式轉變為集中連片的土地承包方式。

另一方面，農村人口發生了很大變化，農村產生少地和無地人口。由于人口變化和政策調整，農村產生了無地和少地人口。總體數量不多，但是這部分農民要地的愿望強烈，花費基層干部大量人力和精力。基層干部普遍反映，如果解決這部分農民的土地問題，就能夠解決農村90%的矛盾糾紛。農村有消亡戶的土地，也有部分農民退出土地，還有機動地，基層可以在保持土地承包關系穩定的前提下解決這部分矛盾。當前國家提出了“大穩定、小調整”的改革方向，預留了土地小調整的空間，但是對土地小調整進行了嚴格限制，且并未為土地小調整提供政策支持，土地小調整在大部分村莊難以落地。

第三，簡化土地延包程序，避免增加基層負擔。從試點村的土地延包方案來看，土地延包程序包括選舉延包工作小組、討論延包方案等上十個步驟，村干部制作了一大堆資料。除此之外，還要完善農村土地承包數據庫管理系統，引入線上簽約方式等。

繁瑣的程序，使得有基層干部認為土地二輪延包就是再次土地確權。在過去的土地確權登記頒證時，基層政府已經對每家每戶的承包地進行了確認，花費了大量人力和資金投入，基層干部現在對這項工作還心有余悸。

當前推動土地二輪延包，應該簡化程序。例如，網簽系統就完全沒有必要。從試點情況來看，村干部年齡偏大，對網簽系統等智能化信息平臺不了解，系統操作能力欠缺，加之農村留守農民大多使用老人手機，不會使用手機自行操作，合同網簽推行使用難度很大。

第四，推動土地二輪延包整縣試點。在選擇試點村時，基層政府按照“村莊體量小、村委班子有戰斗力、產業發展先進”標準進行選擇。7個試點村都是當地基層治理水平最好的村莊，村干部的治理能力非常強，可以確保試點工作執行下去。并且，基層政府潛在地將土地規模經營作為產業發展方向，選擇土地已經流轉的村莊。

7個試點中有6個試點村都推動了土地流轉，發達地區4個試點村的土地流轉率達到80%，中西部地區的3個試點村中，有2個試點村實現土地整村流轉。只有E村在選擇時，基層政府考慮到了推廣性，選擇了一個以小農戶為主導的村莊。

試點村有很強的特殊性，很多問題沒有反映出來，在試點村能夠落實的做法并不一定能夠推廣到其他村莊。應以縣為試點單位，探索更具推廣性的試點方案。

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