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【文/ 觀察者網專欄作者 王晉、楊光】

在經歷了兩個月的紛爭之后，內塔尼亞胡也慫了。

當地時間3月27日晚，以色列總理內塔尼亞胡向全國發表電視講話，宣布推遲司法改革相關立法程序，“我不會帶著以色列陷入內戰。”

而大規模抗議示威浪潮并沒有終止，以色列社會也被這場司法改革撕裂了。

以色列民眾游行示威抗議司法改革（本文圖片由在以色列的中國留學生、作者楊光供圖，下同）

司法改革改了什么？

2023年1月，以色列司法部長亞里夫·列文宣布了針對以色列司法體系的一系列改革設想，主要有三方面內容：

首先，改革旨在強化以色列議會的權威，削弱了最高法院的權威。在現行以色列司法體系中，最高法院具有終審權以及對控告政府、政府部長、所有公職官員或機構的案件的審判權，同時承擔最高審判庭的職責。根據列文的改革內容，如果議會通過的一項普通法律與現有的基本法相矛盾，該法案只有最高法院全體法官出席的情況下，才能開啟廢除這項法律的程序；只有得到80%以上法官支持的情況下，才可否決該法案。與之相對，以色列議會可以憑借簡單多數投票，即獲得120個議席中61席以上支持，便可推翻最高法院的合法性判決。

其次，改革方案聚焦最高法院法官的人事任免權，強化以色列政府對以色列最高法院的影響。在改革之前，以色列最高法院法官的選取，由專門的任免委員會組成。該委員會包括三名最高法院法官，兩名以色列律師協會成員、兩名議員和兩名政府部長，共計九名成員組成。任免最高法院的新法官，需要委員會九人中至少七人同意。這樣設置的目的，既讓最高法院的法官人選能夠被以色列司法系統、行政系統和專業團體所接受，又可以防止某一個群體和組織對最高法院擁有絕對的影響力。

根據新的改革方案，任免委員會由九名成員增至十一名成員，司法部長成為該委員會主席，并增加一名議會“憲法、法律和司法委員會”的議員進入委員會。此外，原有名額中的兩名律師協會成員，將改為由司法部長直接指派。由于議會司法委員會成員，都是以色列執政黨的議會議員，因此，改革后的最高法院法官任免委員會，將受到司法部長的直接控制。以色列政府也可借此直接影響最高法院的判決。

最后，改革方案力圖削弱檢察機關對政府的監督。在改革之前，總檢察長主管政府的法律事務，享有在所有重大刑事、民事和行政案件中代表國家的特權。國家檢控官負責各級檢察機關的行政管理工作。總檢察長和國家檢控官雖由政府指定，但獨立行使權力。總檢察長在法律事務上向政府提供建議，在法庭上代表國家機構，并就政府總體和司法部長的法律備忘錄準備提供建議。同樣，總檢察長還有權審查議員的提案，并就相關議案內容提出修正建議。

在政府主要部門中，都設置由總檢察長指派的部長“法律顧問”。法律顧問負責審查本部門出臺的各項政策，并就這些政策與“基本法”和其他現行法律之間的關系作出評估。如果某項部門政策違反法律，該部部長法律顧問可以代表總檢察長，向部長提出修正或者撤銷該政策方案的要求。

根據新的改革方案，部長法律顧問人選將由各個部長自己決定，不再通過公共程序任命；部長法律顧問的權威也大大縮減，成為部長的法律咨詢人員；部長法律顧問所提出的法律意見和建議，僅供部長和本部門參考。

對立意見與挑戰

根據以色列司法部長列文的表態，此輪司法改革僅僅是“第一階段”，未來以色列政府還將重新修訂“基本法”。由于特殊的國情和歷史，以色列沒有憲法，只有長期臨時充當憲法功能的“基本法”。以色列“基本法”由十四部具有憲法性質的法律文件組成，其中1992年由以色列議會通過的“人的尊嚴與自由”文件，成為了以色列“基本法”的重要組成部分。

“人的尊嚴與自由”規定，以色列議會修改“基本法”，或者刪除“基本法”的某項法律文件，需要絕對多數議席通過，才能生效。與此同時，“人的尊嚴與自由”一些內容，被以色列猶太教極端保守派反對，認為某些規定違反了猶太教教義，因此抵制該法條。如果此輪司法改革生效，那么只需要以色列議會簡單多數投票通過，便可以將“基本法”的法律文本降級為“普通法律”。

列文的司法改革，引發了以色列社會輿論的強烈反應。其中，贊成司法改革的，主要來自于以色列右翼政治和社會團體。贊成者認為，當前司法體系下，以色列最高法院的權威過大，應當受到行政機構的約束。這種觀點認為，在其他西方國家中，政府領導人或者立法機構任命法官的制度是非常普遍的。比如在美國，最高法院法官由總統任命，并經參議院確認；在德國，憲法法院法官由兩院議會任命；在法國，憲法委員會的法官由總統和兩院議員以平等比例任命。因此，以色列的司法改革，只不過是參考了其他西方國家的司法體系而已。

也有支持者認為，當前總檢察長和各個“部長法律顧問”權力過大，需要制衡。在當前的司法體系下，政府各個部門的“司法顧問”實際有權否決各個部門的政策決定，這樣妨礙了以色列政府的高效行政，也讓以色列檢察機構成為了權力體系中的“國中之國”。

與此同時，也有很多左翼和中間翼群體，反對列文的司法改革。一些反對觀點認為，以色列是總理議會制政體，其中議會是一院制的立法機構。以色列議會中120個席位中，只要獲得61個議席以上通過，就可以設置新的法案。因此在實踐中，以色列最高法院成為了制約以色列議會的重要力量。

如果司法改革獲得通過，那么以色列司法部的權力將大大增加；以色列政府和政府影響下的議會，將左右以色列政治決策，以色列政府將不再面對制衡力量。以色列總統艾薩克·赫爾佐格警告說，政府司法改革計劃之后，以色列的局勢可能會產生“非常危險的政治、經濟和安全后果”。以色列總檢察長加利·巴哈拉夫·米亞拉也表示，堅決反對此輪以色列司法改革，認為改革措施會大大增強以色列政府的權威，使得以色列法院和檢察機構失去制衡以色列政府和議會的能力。

也有反對觀點認為，此輪司法改革，真實目的在于加強以色列右翼政黨對以色列社會的影響力，肅清左翼和中間翼政治力量的約束。

過去二十多年里，以色列政府大多由右翼政黨主導，因此出臺的政策，往往具有較強的猶太教色彩和民族主義色彩。比如面對約旦河西岸和東耶路撒冷的非法猶太定居點，一些左翼組織和巴勒斯坦團體，無法向以色列政府提出申訴，只能依靠以色列最高法院裁決，迫使以色列政府拆除某些猶太定居點；面對把控教育、婚姻和社會政策的以色列右翼猶太教政黨，一些以色列社會團體也希望通過最高法院裁決，來干預以色列政府將猶太教法規推行至以色列社會的政策。

因此，這種觀點擔心，一旦列文的司法改革獲得通過，未來巴以沖突將很可能加劇，以色列猶太教極端正統派的“不參軍”“不納稅”“領取薪金”等“特權”無法被改變，以色列社會“猶太教化”的趨勢可能更加明顯。

反對司法改革的觀點還擔心，此次司法改革將終止以色列現任總理內塔尼亞胡的貪腐訴訟案件，同時為以色列政客們提供司法保護傘。2018年以來，以色列總理內塔尼亞胡一直面臨檢察機構的貪腐訴訟案。除了內塔尼亞胡，一些右翼政黨的領導人，都曾經因為檢察機關的貪腐訴訟而被最高法院宣判有罪，或是短暫中斷政治生涯，或是受到調查程序的影響，政治影響力下降。

因此，如果列文的司法改革獲得成功，最高法院的權威將大大縮減，有觀點擔心，未來內塔尼亞胡就可以提起“議員豁免法案”或者“官員豁免法案”，賦予議會議員和政府官員免于司法調查和起訴的權利，導致以色列政府腐敗無法被監管。

以色列的司法改革按下“暫停鍵”，但是對于內塔尼亞胡政治生涯的負面影響，已經難以彌補：

一方面，司法改革，使得內塔尼亞胡在以色列國內的政治形象進一步“極化”。作為1948年現代以色列國家建立之后，擔任總理職務時間最長的政治人物，內塔尼亞胡的長期執政，使得自己在以色列政壇成為了各路政治力量的“靶心”。“支持內塔尼亞胡”和“反對內塔尼亞胡”，甚至成為了一種新的政治理念，可以團結以色列國內的政治力量。比如在2022年初，以色列“未來黨”領導人拉皮德和“新右翼聯盟”領導人貝內特，組建的橫跨以色列左翼、中間翼和右翼八個政黨的執政聯盟，其最堅定的政治共識就是“反對內塔尼亞胡繼續執政”。盡管2022年12月內塔尼亞胡帶領右翼和極右翼政黨重新上臺執政，但是隨著司法改革方案的推出，內塔尼亞胡自己再次成為以色列政壇“眾矢之的”，這也意味著未來內塔尼亞胡政府必然會面臨更大的政治沖擊。

另一方面，內塔尼亞胡在以色列右翼陣營的威望受到較大沖擊。為了推動司法改革的進行，內塔尼亞胡在3月26日下令解除以色列國防部長、利庫德集團高層約亞夫·加蘭特的職務。但是在該決定引發以色列國內更大規模抗議之后，內塔尼亞胡及其政治伙伴的態度，出現了較大的變化。包括司法改革的提出者、司法部長列文在內的一些利庫德集團高層，認為應當暫停司法改革進程；而以色列國家安全部長、極右翼政治人物本格維爾等認為，應當繼續強力推動司法改革。隨著內塔尼亞胡最終決定暫停司法改革，其執政聯盟內部的關系必然受到新的考驗，利庫德集團和其他執政聯盟政黨之間的關系，也將面臨新的危機。

以色列的司法改革，涉及到以色列政治構建的核心問題，即以色列應當是一個以右翼猶太民族主義為核心的國家，還是一個包容不同政治理念和族群身份的多元國家。列文的司法改革，觸碰到了以色列國家政治身份最敏感的問題，必然持續引發廣泛的社會紛爭。

【本文作者王晉為西北大學中東研究所副教授、所長助理，楊光為清華大學發展中國家研究項目博士候選人】

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