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第一，黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子包括中央政治局，應(yīng)當(dāng)制定、完善并嚴(yán)格執(zhí)行意識(shí)決策規(guī)則；

第二，凡屬全委會(huì)或常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的問題，必須由集體討論決定出，任何個(gè)人和少數(shù)人無權(quán)決定重大問題；

第三，書記只是黨委會(huì)成員中的一員，與其它委員不是上下層關(guān)系。國(guó)務(wù)院決策方式是總理負(fù)責(zé)制，別人有不同意見總理可以否決，總理可以下決定，但是政治局的決策方式是集體決策方式，書記也是普通一員；

第四，討論議題的時(shí)候允許委員暢所欲言，允許發(fā)表個(gè)人意見，會(huì)議主持人應(yīng)末位表態(tài)；

第五，需要進(jìn)行表決，提出一人一票，贊成票超過應(yīng)到會(huì)人數(shù)的半數(shù)通過。

集體領(lǐng)導(dǎo)模式里邊，你可以用投票的方法來決定，但是有四個(gè)前提：

第一，決策前要廣泛征求意見，尤其是各個(gè)決策參與方的意見和下級(jí)相關(guān)決策主體的意見，力求通過協(xié)商、協(xié)調(diào)達(dá)成一致意見，意見不一致的一般不上會(huì)。中國(guó)很多決策后來好像不了了之，因?yàn)橛行〇|西還不能形成一個(gè)一致意見，這種情況下一般不上會(huì)，在底下還要繼續(xù)磨合，這是第一個(gè)原則。

第二，討論決定重要事項(xiàng)之前，委員之間應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分醞釀，醞釀不成熟的議題不得提交會(huì)議討論并決策。即便一件事情通過了第一部分，但后面的部分大家還沒有形成成熟的意見，就不能提交。

第三，討論后由會(huì)議主持人集中討論意見進(jìn)行決策，只有需要表決的，才會(huì)提請(qǐng)會(huì)議表決。

第四，如表決時(shí)發(fā)現(xiàn)對(duì)重大問題有不同意見，且雙方人數(shù)接近，除在緊急情況下必須按多數(shù)人的意見執(zhí)行外，一般應(yīng)當(dāng)暫緩作出決定，待進(jìn)一步調(diào)查了解、充分交換意見后，再提交下一次常委會(huì)討論表決。

第二種決策模式叫科層模式。

科層模式也是一種關(guān)門模式，但它的參與方式是制衡的，不是磨合的。政策制定實(shí)際上是由政府不同科層機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)內(nèi)的大小官員主導(dǎo)的。在這個(gè)模式中，決策大門緊閉，政府以外的主體對(duì)決策幾乎沒有什么影響。而政府內(nèi)決策主體之間存在著制衡關(guān)系，誰也無法獨(dú)領(lǐng)風(fēng)騷。

第三種模式叫多元模式。

多元模式是一個(gè)開門決策過程，在這種模式下決策者主體不僅僅是一兩個(gè)人，可能有很多機(jī)構(gòu)，有很多不同的層級(jí)。各個(gè)層級(jí)之間是相互制衡的關(guān)系，這樣在開放的政策市場(chǎng)上個(gè)人、利益集團(tuán)、政黨相互競(jìng)爭(zhēng)，相互競(jìng)爭(zhēng)的外部參與者作用于相互制衡的內(nèi)部決策主體，公共政策就是競(jìng)爭(zhēng)與制衡交互作用、達(dá)至均衡的產(chǎn)物。

這個(gè)模式在五六十年代在美國(guó)被廣泛用于決策過程研究，但60年代末美國(guó)的反戰(zhàn)意識(shí)、民權(quán)意識(shí)開始上漲，黑人說我們哪有多元，受到壓迫，所以他們否決多元模式。70年代多元模式被人用到蘇聯(lián)，到80年代又被應(yīng)用到中國(guó)。

對(duì)多元主義存在一種批評(píng)，由于不同社會(huì)群體占有資源（收入、財(cái)富、受教育程度等）的質(zhì)與量不同，他們的組織能力、接近決策主體的機(jī)會(huì)、以及對(duì)決策過程的影響千差萬別，不可同日而語。這樣一來，如果坐等有組織利益集團(tuán)“闖進(jìn)來”，闖勁最大、機(jī)會(huì)最多的必定是代表強(qiáng)勢(shì)社會(huì)群體的利益集團(tuán)；如果期待競(jìng)爭(zhēng)自動(dòng)達(dá)至均衡，希望必定落空，因?yàn)椴煌耆⒉还降母?jìng)爭(zhēng)不可能達(dá)到均衡。

最后是跟中國(guó)相關(guān)的共識(shí)模式。

共識(shí)模式和科層模式的不同點(diǎn)在于：科層模式是關(guān)門決策，共識(shí)模式是開門決策，這兩個(gè)模式都強(qiáng)調(diào)政府部門之間的互動(dòng)，但互動(dòng)方式不同。在科層模式下，下層決策主體之間互相競(jìng)爭(zhēng)、互相掣肘，上層決策主體似乎難有作為，導(dǎo)致整個(gè)決策過程支離破碎。但是共識(shí)模式下，決策主體之間會(huì)出現(xiàn)三種關(guān)系：協(xié)商、協(xié)調(diào)和協(xié)作。

協(xié)商是說如果一個(gè)決策內(nèi)容涉及很多部門，每一個(gè)部門又有很多層級(jí)，比如說醫(yī)改涉及中國(guó)差不多20個(gè)部委，部委里邊不一定都是部長(zhǎng)跟其它的部長(zhǎng)評(píng)判，很可能是底下的一個(gè)什么司，一個(gè)處進(jìn)去先來討論、商量，這種就是協(xié)商的方式。

共識(shí)模式認(rèn)為由于各個(gè)社會(huì)群體占有的資源不一樣，中下層社會(huì)群體主動(dòng)影響決策的領(lǐng)域遠(yuǎn)不如社會(huì)上層，這是基本假設(shè)，那就不能用某一種開門方式，而要用多種開門方式。共識(shí)模式會(huì)強(qiáng)調(diào)除了“放進(jìn)來”以外，更重要的是要“走出去”和“請(qǐng)進(jìn)來”。

相比之下，多元模式突出制衡，強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)際上把自由主義的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則原封不動(dòng)地套用到政策制定過程中，但政策過程中間競(jìng)爭(zhēng)是不平等的、不充分的競(jìng)爭(zhēng)，即使按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也達(dá)不到一個(gè)滿意的狀況。

另外，多元模式很崇拜票決。很多人以為只有票選才是唯一的民主決策方式，這是對(duì)決策非常錯(cuò)誤的解讀。有學(xué)者早已證明，只有在面臨僅僅兩個(gè)選項(xiàng)時(shí)，票決才能產(chǎn)生公正、平等、合理的決策。但現(xiàn)實(shí)生活中哪怕最簡(jiǎn)單的決策都多于兩個(gè)選項(xiàng)。比如今天我們外出吃飯，如果僅僅決定是吃饅頭還是吃米飯，那好辦；但是，到了餐廳，里面可選擇的菜很多，每個(gè)人的偏好不一樣，這個(gè)時(shí)候如果不是大家共同商量而是用投票來解決的話，你永遠(yuǎn)達(dá)不到優(yōu)化決策。

在大多數(shù)情況之下，決策受制于許多方面，單靠多數(shù)根本不可能產(chǎn)生公正平等決策。所以票決不一定是民主的決策方式。

共識(shí)決策的方式是通過反復(fù)的協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)議，比較不同方案的優(yōu)劣，揚(yáng)長(zhǎng)避短，最后把它合成一個(gè)新的方案。共識(shí)決策在更多的情況下，可能是更好的民主決策方式。

共識(shí)決策不僅僅是我在這個(gè)地方提倡，實(shí)際上現(xiàn)實(shí)生活當(dāng)中被廣泛地采用，只不過大家未必注意到。比如說議會(huì)制下的內(nèi)閣決策時(shí)幾乎從來不用多數(shù)決，而采取共識(shí)決的方式。歐盟的正式?jīng)Q策規(guī)則是多數(shù)決，但真正起作用的是非正式規(guī)則，即共識(shí)決（有研究發(fā)現(xiàn)，歐盟超過80%的決策是使用共識(shí)決作出的）。一項(xiàng)對(duì)北歐國(guó)家丹麥的研究發(fā)現(xiàn)，該國(guó)政策制定的機(jī)制更接近共識(shí)決，而不是多數(shù)決，雖然它是法定的決策規(guī)則。此外，還有一大批國(guó)際組織，包括聯(lián)合國(guó)，都采用共識(shí)決作為其決策規(guī)則。所以我那本書《中國(guó)式共識(shí)型決策》出版的時(shí)候，人民大學(xué)出版社編輯說你為什么不叫中國(guó)共識(shí)型共識(shí)？我說共識(shí)型決策別的國(guó)家也有，有必要強(qiáng)調(diào)“中國(guó)式”。

當(dāng)然中國(guó)不是所有的決策都采取共識(shí)型決策，實(shí)際上很多決策恐怕還是采取集體領(lǐng)導(dǎo)決策；還有些決策更像是科層模式。但是在中國(guó)政府制定重大決策的時(shí)候，至少?gòu)奈曳治龅膬蓚€(gè)個(gè)案（新醫(yī)改的決策過程與五年規(guī)劃的制訂過程）來看，采取的是共識(shí)型決策。有些重大決策牽扯到多個(gè)部委，可能只有采取共識(shí)型決策才合適。

上面提到的《中國(guó)式共識(shí)型決策》一書的副標(biāo)題是“開門與磨合”，它還有一個(gè)更小的標(biāo)題“梳理新醫(yī)改決策出臺(tái)的來龍去脈，探究中國(guó)政府如何制定重大政策”，是我和社科院的一位研究人員合作在人大出版社出的。在這本書里面，我們對(duì)新醫(yī)改的決策過程進(jìn)行了深入的剖析，將其決策模式概括為開門與磨合，是一種共識(shí)型決策。

三、中國(guó)中央政府重大決策的模式——以十二五規(guī)劃決策過程為例

今年我和清華大學(xué)公共管理學(xué)院的鄢一龍博士剛剛出另一項(xiàng)研究成果：即《大智興邦：中國(guó)如何制定五年規(guī)劃》。

這本書主要是研究“十二五”規(guī)劃，在書出版的時(shí)候“十三五”出來了，所以書里面加了一個(gè)代序——“‘十三五’規(guī)劃的民主決策邏輯”，簡(jiǎn)單概括了“十三五”制定的情況。那么從“十二五”規(guī)劃來看的話，這個(gè)五年規(guī)劃的編制實(shí)際上分為三大階段、十一步，第一階段是形成基本思路，第二階段是形成關(guān)于五年規(guī)劃的建議，最后是形成國(guó)務(wù)院的一個(gè)五年規(guī)劃綱要。

第一步是中期評(píng)估。中期評(píng)估從2008年3月份就開始進(jìn)行，這個(gè)時(shí)候“十一五”還在貫徹中，各個(gè)地方政府都要對(duì)“十一五”規(guī)劃做中期評(píng)估。這次在“十二五”規(guī)劃中有一個(gè)比較新的東西，就是委托國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)國(guó)情研究中心、世行的駐華辦事處這些第三方進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估。

接下來要廣泛聽取意見。起草工作組深入到基層進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，也要了解“十一五”的貫徹情況和下一步需要做什么事情。這個(gè)階段結(jié)束后，起草《“十一五”規(guī)劃實(shí)施情況中期評(píng)估報(bào)告》，由發(fā)改委主任張平向人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)告，就是你要評(píng)估“十一五”的情報(bào)，會(huì)準(zhǔn)備“十二五”規(guī)劃做準(zhǔn)備。