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【文/觀察者網專欄作者 鮑韶山，翻譯/觀察者網 彭宇萱】

隨著當選總統唐納德·特朗普宣布其內閣成員提名，各界紛紛討論這些人事任命預示著下屆政府對華政策將走向何方。

一些人推測，秉持“交易至上”理念的特朗普可能會采取某種行動，并將此視為向務實的“以交易為導向”的中美關系邁進的窗口。另一些人則認為，特朗普厭惡戰爭，更傾向于將自己塑造為一位“和平總統”。就此而言，有預測認為，即便國會政客和華盛頓外交政策圈仍對中國抱有強烈敵意，但短期內美國與中國爆發沖突的說法也將逐漸平息。

推測性分析是政治評論界不可或缺的一部分。人們會剖析個人的言論，希望能洞悉當下的態度和未來的行動。與其僅僅聚焦于個人的言辭，試圖把握某個人的可能或不可能的行為，不如通過重新審視美國外交政策圈的制度和文化環境，來洞察可能的態度和政策參數。我將此稱之為“首都圈內環境”（Beltway Milieu）。

這一觀點背后的預設是，個體在很大程度上是其所處環境的產物，而且特朗普作為總統（及其行政團隊）遠非一個具有破壞性的局外人，他們在很大程度上受到制度和文化環境的制約和塑造。另一種思考方式是將其視為一個“行動范圍”——即個體行動者能夠或可能塑造其周圍世界的空間，因此，他們能夠考慮作為回應的各種可能性。

美國外交政策和外交史學家保羅·希爾（Paul Heer）近期在《國家利益》雜志上發表的文章中，提及他在一次私密會議中所收集到的反饋，這次會議討論了美國及其盟友應如何在所謂的“印太地區”實施戰略以“應對中國挑戰”。希爾總結道，美國外交政策界對與中國和平共處毫無興趣。

他觀察到，“普遍的感受是，與中國的交往已變得極其棘手，甚至可以說是徒勞無功，這很大程度上是因為北京的戰略野心幾乎不給和解或和平共處留下任何空間”。在這樣的背景下，中國受到指責也就不足為奇了。他接著論證道，“許多與會者甚至認為，即便是中國的最低限度目標也是不可改變的，并且與美國及其盟友的利益無法調和”。

對于過去十年左右一直關注美國對華政策的大多數觀察者而言，這一基本立場并不令人意外。事實上，在2017年、2018年左右，政策制定者就已明確認為“接觸政策”已經失敗。

在2018年3月《外交政策》的一期特刊中，評估了過去數十年“接觸政策”的有效性，庫爾特·坎貝爾（Kurt Campbell）和伊利·拉特納（Ely Ratner）得出結論：“無論是美國的軍事實力還是地區平衡戰略，都未能阻止中國試圖取代美國成為主導體系核心組成部分的企圖。而自由國際秩序也未能如預期般有力地吸引或約束中國。相反，中國一直在走自己的路，在此過程中打破了美國的一系列預期。”在他們看來，中國“違背了美國的預期”。

2024年2月，拜登政府國家安全顧問杰克·沙利文（Jake Sullivan）在一次講話中證實了這一觀點，他哀嘆美國數十年來試圖“塑造或改變中國”的努力未能成功。接觸政策只是實現更廣泛戰略野心的一系列戰術手段之一，即“塑造或改變”中國。接觸政策不應被理解為其他任何形式，也不應被視為實現國家間平等和平共處的途徑。

資料圖：美國白宮國家安全顧問杰克·沙利文（Jake Sullivan）AP

現實政治與美國對亞洲的態度

數十年來，美國一直試圖按照自身利益與期望來塑造中國。對于美國政壇而言，中國問題主要是關于改變、遏制還是征服的選擇；而美國對亞洲其他地區的態度則取決于這一選擇將如何影響其遏制中國的能力。臺灣的地位在這一系列動態考量中尤為突出，至今仍在美國的算計中扮演著重要角色。

從純粹的地緣政治和力量投射的角度來看，美國在二戰結束前，在1949年和1950年敗退的國民黨軍隊逃往臺灣島之前，就已經將臺灣納入其規劃之中。

20世紀40年代初，美國國務院和國防部開始考慮臺灣的未來以及美國在該地區的作用。到了1942年中，國民黨政府明確表示希望戰后能將臺灣島主權歸還給中國。當時的中華民國外交部東亞事務司司長明確指出，臺灣島的回歸是合理的，因為其人口大多是中國人，而且長期以來，該島與中國大陸保持著密切聯系。不到一年的時間里，這種私下里的情緒就在公開場合得到了宣揚，這或許是對美國媒體提出的將臺灣島置于“國際托管”之下的建議的一種回應。

《開羅宣言》實際上確認了臺灣是中國的領土。盡管如此，美國更傾向于由美國領導的軍事政權，并推遲了全面主權的移交。換句話說，當時國民黨在美國人眼里并不受重視。第二次世界大戰期間，美國曾為臺灣制定了征服計劃和占領計劃。盡管這兩個計劃都沒有實現，但這些規劃充分表明了臺灣在戰略上的重要性。毫無疑問，臺灣被視為關鍵的軍事資產，雖然美國曾計劃攻擊日本在臺灣的基地，但也在考慮未來占領該島的挑戰。

到1944年中，美國為計劃中的島嶼占領做好了人員培訓的安排。在計劃占領期間，美國海軍被授權規劃和管理該島的民事事務。普林斯頓大學對這些人員的培訓計劃于1944年10月1日開始。

在上述規劃與籌備工作進行之際，1944年春，華盛頓方面獲悉，國民黨在重慶成立了一個臺灣的臨時政府，并準備將其作為一個單獨的省份進行管轄。雖然美國沒有預料到國民黨會在美國計劃占領臺灣之前建立任何形式的政府，但美國決策者對于確保美國的首要地位還是感到十分擔憂。美國人認為，國民黨領導下的中國人沒有足夠的軍事力量迫使日本人投降，國民黨在日本戰敗后沒有能力妥善管理臺灣。

1943年11月22日至26日羅斯福、丘吉爾、蔣介石一同在開羅舉行會議。 新華社

美國國務院與國防部在國民黨是否應全權負責美國計劃占領臺灣的前線事務的問題上存在分歧。雖然認為聽取中國人的意見和建議在政治上是必要的，但美國竭力“防止中國進行不受歡迎的參與或干涉”，并宣稱“必須嚴格堅持美國軍事當局獨家責任和權威”。（引自美國國務院記錄，倫納德·戈登（Leonard Gordon）1968年在《太平洋歷史評論》上發表的論文《1942-1945年美國對臺灣的規劃》，上述敘述大量參考了戈登的論文。）

戰后年間，隨著美國致力于鞏固其在“美國的湖泊”（即廣闊的太平洋地區）的地位，并減輕蘇聯對美國在太平洋地區的主導地位及其在亞洲其他地區（如韓國）的立足點構成威脅的風險，臺灣的軍事戰略意義愈發凸顯。1950年6月，美國總統級別關于朝鮮局勢的討論便體現了這一點。在這次會議上，分發了一份由道格拉斯·麥克阿瑟將軍準備的機密備忘錄，其中將臺灣島稱為“永不沉沒的航空母艦和潛艇補給艦”。備忘錄接著論證道，如果該島嶼落入蘇聯之手，“俄羅斯將獲得一支額外的‘艦隊’，其獲取和維持的成本將遠遠低于十艘或二十艘航空母艦及其支援部隊所需的成本。”在這種背景下，控制臺灣島是抵御蘇聯在亞太地區風險的關鍵屏障。