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【文/觀察者網專欄作者 魏迪英】

特朗普闖進中美關系

2016年12月11日，美國當選總統特朗普接受《福克斯周日新聞》(Fox News Sunday)采訪時說：“我完全了解美國的‘一個中國’政策，但我認為美國沒有必要恪守‘一個中國’政策，除非中國在貿易等問題上讓步。”

同時，特朗普進一步回應了外界對他和蔡英文通話的質疑。“這個電話是打給我的，我不想讓中國對我指手畫腳”，特朗普說，“這是個簡短的問候電話，為什么其他國家有權利不讓我接？”

至此，問題已經明朗化了，這也推翻了此前特朗普和蔡英文通話后，美國政界、外交界和媒體對特朗普動機的質疑。

12月2日，特朗普和蔡英文通電話的消息爆出后，美國媒體一片嘩然。接下來幾天里，美國外交界人士努力滅火，各大媒體指責特朗普在外交上的無知魯莽，觸碰了中美關系的基礎，同時也盡力淡化這一事件的影響，避免進一步發酵。

奧巴馬政府首席亞洲顧問的杰弗里·貝德(Jeffrey Bader)表示，特朗普和蔡英文通電話讓人質疑他的外交能力。他說，“特朗普不按照政府專家的簡報做，造成了很大麻煩”，“他好像不在乎這對美國安全利益的影響。”

小布什政府的首席亞洲顧問韋德寧(Dennis Wilder)表示，“中國政府和其他人不應過度解讀特朗普和蔡英文通電話的含義”，他認為，“特朗普可能不了解中美外交關系的歷史，在中美對美臺非官方關系的各自理解上，也未曾咨詢過國務院。我們還不能評估特朗普外交政策，其他國家要給特朗普一些時間，來組建外交政策團隊。”

美國國務卿克里認為，特朗普應該和國務院有所溝通，克里抱怨說“我相信多聽一些建議是很有價值的，即使最后并不一定照著做。很多資深人士在這個領域很有積累，聽聽他們對現狀的判斷，目前是否是敏感時期？這都極有價值。我強烈建議這樣做。但特朗普并沒有聽。”

而中國的回應，也盡量冷靜應對。中國外交部長王毅，外交部發言人和國務院臺灣事務辦公室發言人都在不同場合發表了聲明，呼吁美方恪守“一個中國”立場；同時，中國政府通過北京和華盛頓的機構向美國方面提出交涉。接下來十天里，奧馬巴政府通過不同渠道，三次向中國作出保證將繼續堅持“一個中國”立場。

但是，特朗普最近一次的講話，已經證明他將試圖突破中美三個《聯合公報》承認的“一個中國”原則，這將直接動搖中美關系的基礎。盡管中美兩國的主流，都想盡力保持中美關系的穩定，但樹欲靜而風不止，特朗普上臺后動搖中美關系和亞太局勢的危險，已經不能低估。

美國外交面臨特朗普革命

杰弗里·貝德、韋德寧和克里國務卿等美國的資深外交官員，反復提到總統在決策前應咨詢政府專家，包括國務院的資深人士。這透露了美國政府的決策過程，即總統在外交政策上不能自行其是，需要依賴國務院的專家才能做決定。而在對華政策這一層面的決策，僅國務院還遠遠不夠，必須通過美國國家安全委員會才能決策。

在冷戰時期，為了和蘇聯對抗的需要，美國政府的權力逐漸集中化，特別是外交安全領域的權力，直接集中歸總統掌管，國務卿的權力被大幅弱化。這一變革的關鍵，是美國國家安全委員會的設立。

1947年，為統一整合美國的軍事力量，改進軍政關系，美國國會通過了《國家安全法》，其中規定了設立國安會。

美國國安會由總統領導，成員包括副總統、國務卿、司法、財政、國防部部長、參聯會主席、情報總監等。國安會的辦公地點就在白宮地下室，便于總統經常召開會議。盡管國安會的成員都位高權重，但只負責向總統提供建議和咨詢，不參與決策，最終決策權力由總統掌握。從尼克松時期起，總統任命一名國家安全事務顧問負責的國安會日常運作。國安會的成立，削弱了各部部長包括國務卿的獨立性，大大加強了美國總統的權力，同時也提高了美國外交安全政策的專業化水平。

奧巴馬執政早期的國安會

在國安會機制下，雖然總統是最終決策者，但同時總統也必須依靠情報、外交、國防各部門提供的情報分析和政策建議才能作出決策。所以，美國重大的外交安全政策，最后一般都是各部門之間博弈后的妥協。比如，在涉及中美關系的問題上，美國總統要召集國安會多次討論；要和駐華大使商討；要和國會兩黨領導人以及資深議員溝通；還要選擇時機向主流媒體吹風，試探媒體和選民的反應。

美國總統作為通過競選上臺的政治官員，包括他任命的各部部長，對專業政策領域的了解，一般都比不上各部門的常任文官和專家。國安會中各部門的常任文官和專家，能通過政策咨詢和設計，實際上影響政治官員的決策。這種專業化的決策機制，能過濾掉各種個人性、偶發性的因素，決定了美國對華政策盡管會有波動，但長期還是趨于穩定。

因此，盡管歷任美國總統在上臺時都鼓吹要改變中美關系，但他進入白宮后，無法以一己之力決策，還必須依靠國安會的官僚和專家的協助，經過一個短暫的適應期后，仍然不得不回到常規軌道上來。中美關系40多年來基本保持穩定，這種專業化、多元化的決策機制是一個重要背景。

但是，隨著特朗普的革命，這種決策機制也許將被打破。特朗普就職后，很可能會大幅改造這套專業機制，從而改變美國的外交安全方針。

特朗普帶來不確定性危險

正如上文提到的，美國國務卿克里表示國務院愿意在過渡時期里協助特朗普的團隊。但是，這些建議很可能都是誤解、甚至低估了特朗普。

特朗普的一系列冒險性動作，并不是因為特朗普對美國傳統政策的缺乏了解，而是要故意顛覆美國的外交安全領域決策機制，包括支持這套機制的團隊。簡而言之，特朗普既要改造美國的外交安全方針，也要改造其決策機制和相關團隊，而社交媒體是特朗普借助的支點。

特朗普當選后短短一月，先是打破慣例和蔡英文通電話，并通過社交媒體升級成外交事件；接著，又公開威脅突破“一個中國”原則。短時間內連續的冒險動作，不能不令人擔心某種重大轉變。

考慮到特朗普在競選中，使用社交媒體，堅持極端的、非主流的言論，成功在初選中打破共和黨建制派的圍堵，在大選中擊敗被建制派寄予厚望的希拉里。考慮到這種先例，特朗普很可能在國際政治中復制這一經驗。

傳統上，在中美關系這樣的重大問題上，美國總統只有在經過國務院、國安會的反復研究后，才會通過國情咨文、重大國際會議等場合表態。但特朗普已經突破這一慣例，他甩開傳統的外交安全團隊，通過社交媒體發聲，直接促成問題升級，迫使美國的外交安全機構為之背書。

特朗普的外交革命，帶來的沖擊不容低估。畢竟在本次大選中，兩黨的建制派都遭到重創，和建制派關系密切的傳統媒體、文官系統、專業人士，影響力走向衰落，很難制衡特朗普通過社交媒體煽動的民粹主義；其次，特朗普掌握社交媒體，可以繞開傳統的決策系統和政策渠道發聲，直接造成局勢升級或危機惡化，反過來迫使美國政府機構為之背書，服從他的政策，從而達到改造美國外交安全方針和機構的目的。

特朗普是以包裝成“野蠻人”的身份闖進白宮的，他反對建制派的國內政策，也反對其主導的美國對外政策和全球化。不同于國內政治的各種制衡，在外交安全領域，美國總統權力很大。一個明顯的事實是，特朗普要甩開他認為腐敗的建制派，要改造幾十年來的美國外交安全政策，他不信任既有的國務院、國安會的專業團隊，他要把權力都集中在自己手里，必要時不惜通過社交媒體直接煽動民意，將建制派留下的政策和團隊全盤推倒重來。

克里國務卿抱怨，如果特朗普要發表對重大外交問題的看法，可以向國務院征求意見和材料；還有媒體建議讓政府機構接管特朗普的社交媒體賬號。美國政界和媒體主流誤讀了特朗普，這些舉動不是疏忽或不專業，而是特朗普要發動的體制革命的前兆。這次革命可能終結戰后美國國家安全的傳統政策，同時也不得不影響到中美關系。

不過，這并不意味著特朗普將執行一整套的反華政策。但是，40多年來，不論是“遏制”還是“接觸”，美國的對華政策都是由國安會這樣的專業機構主導的，相對來說比較有確定性和可預期性。但是現在，隨著特朗普革命的發軔，中國將面臨一個政策上充滿不確定性的美國，這將對中美關系和中國周邊環境，帶來比較大的挑戰。

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