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【文/觀察者網專欄作者 夏柱智】

家鄉的村干部說，2016年，我們家鄉已經“數字脫貧”了，一個重要的事實是低保指標大大減少，農民解釋說“由于脫貧了，不再下達那么多低保指標”。這引起了我調查的興趣，不過從實際來看，“數字脫貧”并不一定是壞事。就低保制度而言，農村低保指標大大減少并得到農民普遍的認可，表明政府過去高估了農村的貧困面，家鄉農村實際上的貧困面比較窄，低保制度真正結合地方實際有序運行起來。

低保指標減少了，低保滿意度提高了

農村低保評定過去幾年曾經成為“天下第一難事”，無論采用什么標準均引起很大的爭議，總不能使人滿意。沒有想到在家鄉的農村，在2015年和2016年這兩年成為容易解決的問題。這其中的奧秘，一個主要說法是現在評選程序上公開透明了，另一個村民代表則認為主要是評定低保有更為嚴格的標準了，不再下給每一個村莊下低保指標，而是采取“應保盡保”政策。不符合條件的一律不給予低保，這樣就減少了絕大多數低保人口。

家鄉的村莊紅村是鄂東南一個貧困縣的一個農村，距離城鎮30公里，全村人口2041人，1092畝土地，是典型的人多地少類型的農村。農村80%以上的勞動力從事二三產業，主要是外出到廣東和浙江等地務工。經過篩選，2016年農村低保評定了15戶一共38人。比起前些年100個左右的低保指標，2016年的低保指標降低了三分之二，是不是農村扶貧起效果了呢？不是。而是自上而下下達的低保指標過多（作為一種財政資源），導致原來很多不符合條件的戶也納入低保戶。現在只有符合條件的才納入低保，應保盡保。

現在的低保絕大多數是因病殘主要勞動力喪失，家庭經濟陷入困境，應當吃低保是共識。例如有一家人漢興，去年因大病，家庭主要男勞動力去世，留下兩個老人、一個婦女和兩個小孩，這個家庭當年就納入了低保，每個月可領到433元低保金。相對于過去，農民對現在的低保滿意度大大提高。

總結來說，目前低保令人滿意有幾個重要原因：

第一，上級不給指標，應保盡保。村民代表評價說，這兩年低保分配很公正，該保障的均保障了，做到不漏一戶。在原來下指標評低保時，干部和群眾都把這些低保當作資源，持有不要白不要的心態，多了絕不退給國家。應保盡保時，則低保就能嚴格按照國家和地方的貧困標準，按照一定的程序來評定，該享受。

第二，對于申請戶，村以一定的標準（國家和地方的結合）評定，這些標準主要是勞動力，一個家庭如果失去了主要勞動力（主要是男勞動力），那么這個家庭就自然陷入貧困，成為低保戶。嚴格按國家標準往往是很難的，因為農民外出務工和務農的收入均難以準確統計。國家標準是人均純收入低于2800元就可以納入低保，只要有一個勞動力務工，家庭收入就高于貧困線。這次村里規定有兒子的老人不評低保，明確低保不是資助貧困老人的養老錢。

第三，嚴格程序和監督，評選過程和評選結果公開，村委會把低保評定結果張貼在村委會外墻上，讓全村人監督。村民代表大會評選的結果要上報鄉鎮民政所并由縣民政局組織進行核查。既然評定戶數較少，那么縣鄉政府就有組織能力進行一家一戶的核查，防止不合格的低保戶的大量存在。我四叔家因買了城鎮養老保險，今年就不再有評低保資格。

相對于過去，農民對現在的低保滿意度大大提高。（資料圖）

低保亂象如何發生

村民代表回憶，低保在過去亂象叢生。那么是如何發生的呢？

筆者參加過一次評定低保的村民代表大會，體會到了這一點。2009年紅村低保評定制度是：上級給一定量的指標，由村民代表大會評定低保戶，并向報鄉鎮審核通過。上級一共下撥94個低保指標，一個低保人口一個月30多元，一年300多元，主要標準是要求農民家庭均純收入低于490元。當年評選用低保人口而不是低保戶。評定一共有二套方案：一不分解，嚴格按上級政策來評選，選出若干低保戶，該戶內全部人口享受低保；二分解，選取一定的農戶造冊作為名義的低保戶，然而實際上為照顧更多的家庭，把低保戶分解為低保人，也就是幾戶共享一個低保戶的錢。村民代表一致同意分解低保指標，因為“大家一樣困難，要照顧的人口很多”。

哪些家庭應該享受，應該分幾個指標，名義低保戶（造冊上報）和實際低保人（村評定應分配低保資金的“人口”）之間如何分低保資金，又是一個問題，每年都有少數不按照約定分低保錢的低保戶。按照政策，低保應當評定給最困難的農戶。國家收入標準在農村很難實行，因此實際的做法是，把全村各個農戶從高到低，按照順序排列，取最貧困的農戶。農民首先列舉出最貧困的家庭，一個20-30戶的村民小組一般有1-2戶，他們的家庭失去主要勞動力，而負擔又比較重，他們理所應當評選低保。這樣的農戶在全村8個村民小組大約有15戶左右，一共大約50個人口（低保戶人口偏少）。

其余多出的低保指標，則難以分下去，但是低保指標既然分到村里，村里沒有理由不分下去（這是爭取來的資金），各種各樣的地方標準就出來了。主要有福利性的低保、關系性的低保和維穩型的低保。大量低保資金被作為一種治理資源被錯配了。