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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 夏柱智】

近幾年，鄉(xiāng)村振興成為兩會(huì)熱門議題，而關(guān)于農(nóng)村宅基地制度如何改革深化與創(chuàng)新，也相應(yīng)為廣大民眾所關(guān)注。

筆者曾在江西余江調(diào)查半月，那里到處可見美麗鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興取得了普遍的成效：村莊有明顯的規(guī)劃，有了精心修飾的小廣場，有干凈的道路和水渠，村莊道路上栽滿了各類花草樹木。這種美麗鄉(xiāng)村，投入可能只有幾萬元、幾十萬元，標(biāo)準(zhǔn)不并不十分高。

“臟亂差”的村莊環(huán)境之所以能改變，除了資金、政策支持，更重要的是余江農(nóng)村將宅基地制度改革和鄉(xiāng)村振興緊緊聯(lián)系起來，短短幾年，就通過宅基地制度改革（簡稱“宅改”）撬動(dòng)各個(gè)層面的資源。

而從全國來看，相對于其他14個(gè)“宅改”試點(diǎn)，余江是政府投入最少、矛盾最少，而農(nóng)民“獲得感”最強(qiáng)的“宅改”試點(diǎn)。

在余江調(diào)查的半個(gè)月中，筆者和鄉(xiāng)村里廣大基層干部及群眾面對面交談，試圖理解余江“宅改”成功的秘密。如今淺析一二，望能對關(guān)注“宅改”問題者有所裨益。

江西余江（資料圖/中新網(wǎng)）

一、直面農(nóng)村土地管理的矛盾

余江是江西中部的一個(gè)小縣城，總?cè)丝?8.5萬人，其中農(nóng)村人口就有30萬人。2015年余江被國家確定為國家三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)，承擔(dān)宅基地制度改革試點(diǎn)任務(wù)。試點(diǎn)按照規(guī)定推遲2年之后，2019年終于迎來了收官，如何總結(jié)5年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是當(dāng)下最重要的政治任務(wù)。

在絕大多數(shù)中西部地區(qū)，征地拆遷和工業(yè)化、城市化的機(jī)會(huì)缺乏，因此宅基地制度改革對農(nóng)村的影響可謂最大。它不僅影響農(nóng)戶的居住條件保障，還影響了十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，是農(nóng)村改革最為緊迫的部分。

就在2017年11月20日，十九屆中央深改組第一次會(huì)議審議通過了原國土資源部《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請示》，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，拓展宅基地制度試點(diǎn)范圍，已經(jīng)有了前期的實(shí)踐基礎(chǔ)，要嚴(yán)守“土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的底線，平衡國家、集體和個(gè)人利益，加快形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

各個(gè)試點(diǎn)可能提供的經(jīng)驗(yàn)不同。在我們看來，余江“宅改”最大的經(jīng)驗(yàn)就是準(zhǔn)確地回應(yīng)了農(nóng)民的改革訴求，通過強(qiáng)化制度性供給全域推進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，也為通過強(qiáng)化制度性供給，促進(jìn)十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了一個(gè)成功的案例。

從土地管理的角度看，宅改的目標(biāo)是提高基層土地管理能力。具體來說，就是在宅基地的分配、使用和退出等環(huán)節(jié)建立一整套適應(yīng)國家土地管理要求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)代化制度體系。

不過單純的制度建設(shè)，效果可能并不明顯。原來國家和地方政府也制定了很多制度，然而這些制度最終沒有落地，宅基地管理一直是“真空”地帶。在這幾年改革時(shí)間，很多宅改試點(diǎn)并不順利，也源于此。

土地管理，對于農(nóng)民而言是抽象的行政事務(wù)，并不是農(nóng)民內(nèi)生的訴求。有的地方，生硬地按照嚴(yán)格的法律標(biāo)準(zhǔn)要求追溯既往，要求農(nóng)民補(bǔ)繳超占土地有償使用費(fèi)，否則不確權(quán)頒證，引起了農(nóng)民普遍的不滿，宅基地制度改革目標(biāo)被異化。

更多的地方，則在改革過程中向農(nóng)民廣泛宣傳土地確權(quán)辦證帶來的“財(cái)產(chǎn)權(quán)”收益，試圖以此激勵(lì)農(nóng)民積極參與改革。事實(shí)證明這點(diǎn)也難以引起農(nóng)民的興趣。大多數(shù)農(nóng)村處于中西部農(nóng)業(yè)地區(qū)，“確權(quán)頒證”并不意味著能獲得更多財(cái)產(chǎn)收益。

反之，江西余江縣鮮明地提出了要結(jié)合宅改推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，真正觸碰到當(dāng)前“農(nóng)民對美好村居環(huán)境的向往和滯后的土地管理能力”這一矛盾。最近三五年，農(nóng)戶建房更加追求美觀，一些富裕起來的農(nóng)戶建設(shè)三層別墅，有的農(nóng)民還采用新的樣式，成本有30萬元以上。

圖為中童鎮(zhèn)坂上潘家村宅改后空中俯瞰（資料圖/新華社）

和個(gè)人更新住房不同，和中西部大多數(shù)農(nóng)村一樣，原先余江農(nóng)村的土地管理放任，缺乏基本的村莊規(guī)劃，村莊布局散亂，造成“有新房無新村”，“有新村無新貌”，居住環(huán)境存在嚴(yán)重的臟亂差問題。

按照該縣的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：余江農(nóng)村人口30萬人，農(nóng)業(yè)戶7.3萬戶，有113個(gè)行政村，1040個(gè)自然村，有92350宗宅基地，7.3萬戶中有4.4萬戶是一戶一宅，有2.9萬戶是一戶多宅，其中有2萬處常年閑置，很多成為危房。此外，在村莊居民點(diǎn)中還有10.2萬處各類生產(chǎn)生活輔助用房，包括廁所、豬牛欄、廚房、工具房、小作坊。

這些影響了村莊建設(shè)。比如，農(nóng)村普遍修通了通村通組公路，可組內(nèi)戶外的道路卻難以修通。這并不是因?yàn)闆]有資金，而是由于村莊布局混亂，阻擋了道路的規(guī)劃建設(shè)。一些常年廢棄不用的“空心房”及廢棄豬牛欄橫亙在村莊各處影響了村莊美觀。

這些問題是每一個(gè)農(nóng)民都愿意解決的，政府在推進(jìn)宅改過程中把宅基地納入規(guī)劃和管理正當(dāng)其時(shí)。