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鄢一龍:要讓世界理解“黨的領導”,得從根本問題入手
關鍵字: 憲法黨的領導中國共產黨黨的憲法地位八二憲法憲政【中國共產黨與世界政黨高層對話會在北京舉行。對于外界而言,如何認識中國共產黨與西方政黨的不同,認識中國共產黨的“實質憲政地位”,是理解中國體制的關鍵。本文為《大道之行》未刊稿,經作者精簡,授權觀察者網首發。】
黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。全會公報指出:堅持依法治國首先要堅持依憲治國,堅持依法執政首先要堅持依憲執政。
2007年,黨的十七大報告正式將中國特色社會主義政治發展道路表述為堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。實現三者的有機統一,核心問題是確立并規范黨的領導的憲法地位。
與此不相適應的是,成文《憲法》只是在序言中對“黨的領導”地位以事實表述的方式加以確認,并未在《憲法》正文中作出明確的規定。
中國共產黨性質及其實質憲政地位
從西方的政黨理論與實踐來認識中國共產黨,極易落入認知陷阱。現代西方政黨是指基于共同觀念或利益,以獲得執政權力為目標的政治組織。政黨是代議政治有效運行的重要環節。政黨是介于公民和政府之間的社會組織,本身并非國家機構。大部分西方國家憲法只是將政黨作為公民結社自由權與公民政治權利的延伸對政黨活動作出規定,并沒有將其規定為國家機構和領導機關。[1]
中國共產黨從根本性質上不同于西方政黨,它除了是擁有八千多萬黨員的先鋒隊組織,還是核心國家機構。黨的各級委員會是國家的核心領導機構,黨的中央委員會是國家的最高領導機構。作為先鋒隊組織,黨是外在于國家,而作為國家機構,黨不但內在于國家,且處于國家政權的核心地位,是實現對國家領導的最為重要的途徑。
《憲法》作為國家根本大法,從現代憲政意義上說是要對政治權力進行規范和限制,從世界各國的憲法實踐來看,在對國家機構作出規定上表現出驚人的一致。中國的實際國家權力架構是六權分工體制,其中黨的領導權處于國家權力的核心。[2]如同強世功等學者指出的那樣,中國共產黨的領導地位是新中國作為一個國家而存在的構成性制度(constitution),是中國的第一根本法,是中華人民共和國得以構成的“絕對憲法”。[3]
如果對“黨的領導”那種活生生的憲法或者說不成文憲法,視而不見聽而不聞,就會造成了強世功教授所說的那種成文憲法與憲法學說的背離主題。對于中國主張憲政的學者,確實面臨著一個是“讓我到山那邊去,還是讓山到我這邊來”的“穆罕默德問題”。如果你看不到那座山,山還是在那里,它也不會自動走過來。
“黨的領導”成文憲法地位歷史變遷從歷史上看,黨的領導地位在憲法中表述經歷了幾次變化。1954年《憲法》中,“黨的領導”地位就是以序言的方式加以表述的。作為當時設想只管十五年的過渡時期《憲法》,同時需要與《共同綱領》保持一定的延續性,沒有將“黨的領導”寫入正文是合乎情理的。
1970《憲法》修訂中關于“黨的領導”問題被提出來。1970年毛澤東提出要召開四屆人大和修改憲法。本次《憲法》修訂直到1975年四屆人大一次會議才正式通過。七五憲法首次將“黨的領導”明確在《憲法》中作出規定。總綱第二條規定:“中國共產黨是全中國人民的領導核心。工人階級經過自己的先鋒隊中國共產黨實現對國家的領導。”同時,在具體條款中也對黨的領導地位做了規定。1978年《憲法》延續了這一規定。
八二憲法是在一個充滿反思文革錯誤的氛圍中制定的,各方意見顯然對于“黨的領導”在憲法中如何體現發生了很大的變化。許多人都提出了在憲法中弱化“黨的領導”表述的建議。建議將“黨的領導”內容從總綱移入序言之中。同時,根據全國人大常委會法制工作委員會研究室原主任高鍇的回憶,當時的全國法制委員會,按照領導人的指示查閱了一百多個國家的憲法,發現世界上沒有哪個號稱“民主”的國家,在憲法中規定國家由某黨領導的。[4]
八二憲法是對文化大革命期間制定的七五憲法的撥亂反正,是我國法制建設上一座不朽的里程碑,隨后的憲法修改以修正案的形式進行,實際上已經確認了八二憲法的根本地位。同時,我們也要清醒地看到,八二憲法關于黨的領導地位的修改也具有其歷史局限性,上述修改實質上削弱了“黨的領導”的憲法地位。
憲法核心環節不周延帶來的問題
由于長期以來沒有在《憲法》中對中國國家機構中的核心權力作出規范,使得我國《憲法》成為一個在核心環節上不周延的憲法,同時帶來兩個異常嚴峻的問題:
一是黨的領導地位憲法合法性不足。黨的領導地位沒有得到成文憲法有效保障。目前憲法序言對于“黨的領導”地位規定有兩處:一是以事實表述的方式說明中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就是在黨的領導下取得的;二是“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下”把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。
對于關于我國憲法序言效力問題。憲法學界有不同的看法,大體有無效力說、局部效力說、同等效力說、次級效力說四種觀點。[5]同等效力說認為憲法已經完全確立了黨的領導地位。這一觀點最權威的表述就是2001年12月3日,全國人大常委會委員長李鵬在全國法制宣傳口座談會上的講話,指出憲法序言是憲法的靈魂,同憲法條文一樣,具有最高法律效力。違反憲法序言,就是在最重要的問題上違反了憲法。[6]
問題在于實際上序言中涉及“黨的領導”的這兩句話,不存在違反與否的問題。同樣,如果序言的效力要真的等同于正文,實際上八二憲法立法者就沒有必要將其從正文移入憲法。[7]憲法的生命在于實施,憲法序言關于“黨的領導”的描述并不具有可實施性。
大部分學者都清楚地指出序言中關于黨的兩個描述,第一個描述作為事實追認根本沒有法律效力可言;第二個描述作為未來展望,從法理學的角度看,也不具有假定、處理、制裁三要件的構成成分,不應認為其具有效力。即便有效力,也需要得到憲法正文的支持才有局部效力,例如憲法序言最后一句關于憲法地位的規定,得到憲法總綱第5條支持,才通過它而獲得了可實施的效力。當然,如果實在要說其有法律效力,那么也只是模糊效力和不充分的法律效力。[8]
二是黨的領導權力未得到有效規范。黨的領導權力在憲法中未得到確認的同時,也未得到規范。我國現有的憲政框架并不足以約束執政黨的權力。像最高領導人交接班、黨的主張和全國人大主張發生根本性沖突等可能引發中國憲政危機的問題,在成文《憲法》框架中根本無法得到解決。
貝克爾、強世功等學者雖然主張中國是一個黨-國憲政的國家(a single party constitutionalist state),但他們都主張黨和國家憲政形式的分離,認為《黨章》就是對黨憲政地位的確認。[9]
如果能夠“凱撒的歸凱撒,上帝的歸上帝”,黨章與憲法并行不悖,那當然最好不過。但是黨章并不等于國法,如果將《黨章》和《憲法》并立為兩大章程,就會產生誰是上位法的問題。同時,《黨章》也并不可能規定黨的中央委員會與其他國家機構的關系,而對于這些問題的規定恰恰是憲政對國家核心權力進行規范的核心內容。
事實上,“黨-國”憲政的思路并不足以解決中國“黨大還是法大”的問題。《憲法》與《黨章》、成文憲法與不成文憲法兩綱并舉的方式,既不足以確立“黨的領導”的憲政地位,也不足以規范并約束黨的領導權力。根本之道在于“國-黨”憲政的思路,將“黨的領導”作為內在于國家的核心權力加以確立和規范。
因此,我們需要將成文《憲法》符合不成文憲法,而不是分開,以便名符其實,以名正實。
修改《憲法》確立并規范黨的憲法地位
我們應該以黨的四中全會推進全面依法治國決定為契機,考慮提出《憲法修正案》確立并規范黨的憲法地位。在《憲法》總綱中明確中國共產黨的領導地位;在憲法第三章國家機構中新增第一節中國共產黨中央組織,對中國共產黨中央組織的性質、職權、產生辦法、任期等作出明確的規定;明確規定黨的總書記和國家主席的關系;明確規定黨的中央委員會與全國人民代表大會的關系;明確規定黨的中央委員會與國務院的關系;明確規定黨的中央委員會與中央軍事委員會的關系。當然,大多數國家的《憲法》具有保守的特征,這就需要有大破大立的政治勇氣,將其作為實現國家治理體系現代化的重大舉措加以推進。
中國共產黨的領導是中國政治體制的最根本性特征,也是我國最重要的政治國情。拋開中國共產黨的領導談中國憲政夢,無疑是掩耳盜鈴,癡人說夢。中國特色的憲政之路是要從中國實際政治架構來落實憲政理念,根本上要通過修訂《憲法》確立并規范黨的領導,將黨的領導權力納入憲法框架。這一方面將實現我國政治體制的合法性全面構建,奠定國家長治久安之本;另一方面將限制黨的領導權的任意與專斷,使得任何權力都不能凌駕于法律之上,從根本上保障公民的自由權利。
(注)
[1]其中一個特例是德國關于政黨作為“憲法機構”的規定:通過參與形成人民政治意愿的過程,政黨作為憲法機構而發揮職能。政黨主要通過參與議會選舉來行使第 21 條所保障的這項權利。如果政黨在這一領域內積極活動,并為這項來自我們憲政特殊職能的權利而奮斗,那么它們就有權在本院的憲政程序中行使其自身作為憲法機構之權利。參見張千帆:《憲法學》,293頁,法律出版社。
[2]參見鄢一龍:中國的六權分工政治體制,觀察者網,2014年12月14日。
[3]強世功:《中國憲法中的不成文憲法—理解中國憲法的新視角》,《開放時代》,2009年12期。
[4]高鍇:《關于黨的領導:1982年憲法的重要修正》,《炎黃春秋》2011年第8期。
[5]參見張千帆:《憲法序言及其效力爭議》,《炎黃春秋雜志》,2013年第6期。
[6]許崇德:《中華人民共和國憲法史》,福建人民出版社,2003年,第772頁。
[7]例如張友漁就認為《憲法》序言主要敘述歷史和現實情況,指出今后的方向,并不具有直接的法律效力,不能作為處理遵守或者違反憲法的直接根據。他還特別說在將關于黨的領導從總綱和具體條文中移入序言,就說明序言不具有和正文同等的法律效力。張友漁:《進一步研究新憲法,實施新憲法》,《中國法學》1984年第1期。
[8]參見張千帆:《憲法序言及其效力爭議》,《炎黃春秋雜志》,2013年第6期。
[9]Larry Cata Backer, “The Party as Polity, The Communist Party, and the Chinese Constitutional State: A Theory of State-Party Constitutionalism”, 102 Journal of Chinese and Comparative Law[Vol.16:1]101-168.
- 原標題:鄢一龍:“黨的領導”在憲法里該如何表述 本文僅代表作者個人觀點。
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- 責任編輯:小婷
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