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【文/觀察者網專欄作者 陳相秒】

2022年1月，美國國務院發布題為《中國在南海海洋主張》的海洋界限報告。自1970年1月前發布首份海洋界限報告以來，52年內美國累計發布150份所謂“海洋界限報告”，對超過90個國家和地區的直線基線、大陸架等海洋主張從國際法的角度提出反對性審議意見。

根據美國國務院的公開聲明，“海洋界限報告”由美國務院下屬的 “海洋及國際環境暨科學事務局”發布，代表了美國政府對所討論具體問題的看法，是美國借國際法的名義干預其他國家和地區海洋事務的重要外交工具。

在諸多海洋界限報告之中，至少五份直接涉及中國，有四份圍繞南海主題展開。1972年7月，美國發布的《海洋界限：中國的直線基線》報告，聲稱中國宣布的臺灣和澎湖列島、西沙群島、東沙群島和南沙群島等無法單獨宣布領海基線。1996年5月中國宣布海南島及西沙群島領海基線，僅僅兩個月后，也就是1996年7月美方就再次發布《海洋界限：中國的直線基線》報告，對中國在西沙群島宣布28個基點并劃定領海基線一事提出質疑，認為根據《聯合國海洋法公約》中國作為大陸國家無法劃定群島直線基線。2014年12月5日，美國首次就中國的南海斷續線與歷史性權利主張發布海洋界限報告。

美方此次發布的涉南海問題報告，不過是重翻舊賬、新瓶裝舊酒；但拜登政府此舉背后所隱藏的動機及其對中國帶來的影響耐人尋味。如何以開拓性的思路應對美國在南海問題上發起的法律挑戰，對新時期中國南海戰略而言，恐怕是不得不重新考慮的問題。

截圖來自美國國務院

炒冷飯，美國不亦樂乎！

美國此次發布的海洋界限報告在內容上并無新奇之處，不過是從三個方面“冷飯熱炒”。

第一，重申對于2016年7月12日出爐的仲裁裁決的立場。美方在報告中以曾母暗沙、萬安灘、美濟礁、仁愛礁等不滿足國際法對于“島嶼”的定位、完全超出合法領海之范圍為由，認為中國對這些海洋地區的主權主張不符合國際法，也不為美國及其他國家所承認。美方的這一表態核心要義，與2020年7月13日時任美國國務卿蓬佩奧的南海政策聲明，并無本質區別。

第二，美方絕非首次對中國在南海的整體性主張提出質疑。1996年7月，美國發布的《海洋界限：中國的直線基線》報告就已對中國在西沙群島宣布28個基點并劃定領海基線提出質疑，認為根據《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》）中國作為大陸國家無法劃定群島直線基線。2020年6月，美國在向聯合國提交的外交照會中也表示：“反對中國將南海的島嶼群作為一個集體而產生的任何海洋區域的主張。”

第三，美國對中國歷史性權利的質疑已持續數年，并且先后多次發布政府聲明及報告。除了美方所提及的2014年12月發布的《海洋界限：中國在南海的海洋主張》報告之外，美方在2020年提交給聯合國的外交照會中，也用了大量篇幅援引仲裁裁決否定中國在南海斷續線內資源開發之歷史性權利的國際法基礎。

因此，美國在最新的海洋界限報告中所談及的內容及其立場，早在此前的政府聲明和外交文件中已重復闡述；只不過不同的是，這次是美方首次以海洋界限報告的形式，較為全面系統的就中國南海各項主張的國際法基礎表達了政府的立場。

1月11日，美國“卡爾·文森”號航母打擊大隊及“埃塞克斯”號兩棲戒備大隊進入南海。圖自南海戰略態勢感知

險惡用心，不言自明

如果僅僅從內容看，美國似乎并無多大必要大費周折重復“老掉牙”的說辭。除涉及東沙大環礁法律地位等少數內容之外，其余內容均是老生常談。因此，有理由推斷，美方此時發布報告是以政治外交考量為主。其用意大致有三：

第一，以國際法之名，為美軍警在南海的進一步行動和部署建立一套成體系的說辭。

美國海軍及海警在南海越來越頻繁的航行自由行動、穿越活動、軍事演習等等，都迫切需要國際法及輿論的呼應。尤其是美國挑戰“過渡海洋聲索”的航行自由計劃原本就建立所謂的國際法規則基礎之上。美國對在南海常態部署海岸警衛隊也早已迫不及待，只是一直苦于缺乏足夠的借口。

因此，利用國際海洋法工具將中國在南海可主張海域限縮至最小，這不僅可向周邊盟友和伙伴南海主張擺出支持的姿態，更重要的是能為美國海軍及海岸警衛隊保持在南海的常態化活動空間創造條件。早已蠢蠢欲動的美國海岸警衛隊也能趁機借助與周邊國家的雙邊協定達到在南海常態部署的目的。

第二，把利用仲裁裁決及國際法對中國的施壓推升到極限。

美國作為菲律賓南海仲裁案的幕后操縱者，自2013年以來一直在利用國際法鍛造推翻中國關于南海領土主權和海域管轄權主張系統性闡釋的一把利劍。2016年至今，美國在雙邊及多邊場合幾乎是“談中國必涉南海、談南海必扯裁決”。美國不僅僅想要全盤否定中國南海主張的法律基礎，還試圖把國際法和裁決作為配合外交和輿論實施“極限施壓”的工具。

美國有意通過這份較為系統和全面的海洋界限報告來引導國際社會重新審視并界定中國南海主張的國際法基礎，同時在南海區域內外掀起質疑中國南海主張合法性的議論浪潮，從而讓中國承受“百口莫辯”的壓力。

第三，高舉國際法的大旗號召“志同道合”的國家在南海建立“反華陣營”。

仲裁裁決出爐五年來，國際學術界漸漸開始反思并質疑菲律賓南海仲裁案仲裁庭的公平性、公正性及裁決的合理性。美國擔心裁決這把利劍慢慢被磨平，于是希望通過這份海洋界限報告，召喚那些對于利用裁決謀取自身利益有著共同訴求的“志同道合”的國家，建立反對中國的“聯合陣營”。