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【文/ 杜大偉（David Dollar）、何瑞恩（Ryan Hass） 譯/ 觀察者網 李碧琪 劉思雨 常宜】

概要

特朗普政府的對華政策一直都缺乏連貫性、并且前后矛盾，這導致他們很難兌現給民眾的承諾。但美國對待中國的挑戰還可以有別的應對方式，只需要采取四個關鍵步驟。

首先，美國必須通過改革和投資來增強自己的經濟實力，這超出了本文要討論的范圍，但在布魯金斯美國復興與繁榮藍圖的其他部分有詳細介紹。

第二，美國應該與亞洲和歐洲的盟友合作，推動中國繼續開放經濟、為貿易新前景制定21世紀的規則。與中國進行貿易合作，對我們的盟友的意義比其對美國經濟的意義更大。因此，盡管我們很想與中國脫鉤，但脫鉤是一個失敗的戰略，因為美國的伙伴不會效仿這種策略，美國最終將被孤立。

第三，美國需要通過強大的軍事力量來對抗中國對其鄰國的強硬態度，并譴責中國破壞和違反國際規則和規范。

第四，美國要在雙方具有共同利益的問題上與中國合作，特別是在氣候變化、全球公共衛生、對落后國家的支持以及核不擴散這些問題上。使兩國關系特別復雜的地方就在于，美國在某些問題上需要與中國緊密合作，但同時又需要在其他領域與中國相抗衡。所以，對于美國而言，中國同時是合作伙伴、競爭對手和挑戰者。

挑戰

中美關系將是下一代外交政策中最復雜也是最重要的方面。中國是最大的貿易國、世界第二大經濟體，人口還是美國的四倍，僅需適度增長就可在2035年或2040年超過美國的GDP。

中國經濟的大部分是開放的且允許競爭的，這為美國公司以及亞洲和歐洲的合作伙伴提供了貿易和投資機會。但是在全球幾個主要經濟體中，中國也是中央權力最大的國家，它擁有龐大的國有企業部門，并且以保護和補貼的形式對它們進行了廣泛的政府干預。

和經濟實力同步，中國的軍事力量也在不斷增強，盡管它仍然不及美國軍事力量先進，但顯然已躍居世界第二，并且越來越能集中力量限制美國直接應對其周邊突發事件的能力。隨著軍事力量的增強，中國在與周邊國家和地區（日本、臺灣地區、菲律賓、馬來西亞、越南和印度）的爭端中也越來越自信。

盡管中國經濟的改革開放取得了令人矚目的成就，但中國的政治開放性并沒有同步取得進展，還削減了香港的自由。

最后，考慮到中國的人口和GDP的規模，中國必然是圍繞全球公共產品（例如氣候變化、應對疫情和經濟發展）進行多邊合作努力的核心。中國也毫無疑問是世界最大的碳排放國，并且正在為許多發展中國家的燃煤發電廠提供資金。像幾年前的SARS一樣，這次COVID-19病毒也首發于中國，要想應對未來的疫情，需要與中國密切合作，建立更有效的全球機制。另外，中國還是發展中國家的最大官方債權國。在疫情衰退期，許多貧窮國家面臨著為公共服務融資和償還債務的難題。幫助貧困國家需要多邊共同努力，而這離不開中國的重要參與。

中國并不是純粹的合作伙伴或競爭者或挑戰者：它是三者的總和。要有效應對這種復雜關系，政策制定者得摒棄單純將中國視為競爭對手或敵人的簡單思維。他們得放棄試圖瓦解中國的治理結構或者單方面給中國施壓阻止其崛起的舊有觀念。相反，決策者需要制定適合當今中國的方法，以便應對它對美國的未來利益和價值觀構成的挑戰。

現有政策的局限性

·缺乏連貫的政策程序

特朗普政府在很大程度上解散了其繼承的體制架構，而這個機制是用來確定政府的優先事項，并對中國執行統一的國家戰略的。取而代之的是一種更為即興的方法。特朗普政府內部的關鍵聲音，如副總統邁克·彭斯和國務卿邁克·蓬佩奧對中國一貫持強硬態度，而特朗普總統經常在憤怒與和解之間搖擺不定。他選擇何種態度取決于中國如何應對他當時的優先事項——包括朝鮮問題、貿易戰、股市波動、中國在新冠全球大流行背景中的角色，或者他個人的連任前景。

特朗普政府政策的支持者稱贊這樣做可以使中國措手不及。他們還認為，特朗普很聰明地一邊與中國領導人保持直接聯系，一邊使自己的政府成員對中國采取更加公開的對抗姿態，這實際上是在玩一個唱黑臉和唱紅臉的游戲。所以按這個邏輯，特朗普本人可以有借口不追究中國在新疆或香港的做法，因為他的政府成員可以同時通過公開聲明，明確表示美國反對這些行動。

不過事實上，美國并沒有能力保持兩種不同的對華政策（即總統實行一種、而其他政府人員實行另一種的兩面政策）。美國對中國只有一套政策，在中國自上而下的政治體系中，最高領導人之間傳遞的信息具有至高無上的意義。因此，在2017年至2019年期間，特朗普提出的美國政策明顯緩和，然后在2020年，當特朗普意識到新冠將給他的連任帶來巨大挑戰后，其政策轉向了另一個極端。2020年2月，隨著“第一階段”貿易協議的完成、新冠的爆發以及隨之而來的經濟影響，特朗普切斷了他與中國領導人的聯系，并授權政府制裁中國。

在此期間，特朗普政府采取了一系列行動，切斷了太平洋地區40年來在深化一體化過程中建立起來的金融、社會、學術、科學和技術聯系。當特朗普對中國的行為表達了一大堆不滿，并將冠狀病毒的全球傳播歸咎于中國時，他的政府成員也明確表示他們認為中國——或者更確切地說是中國共產黨——是美國最大的威脅。

特朗普政府的成員已經給世界發出了嚴厲警告，他們認為如果不阻止中國實現其野心，北京將會把自己的規劃和價值觀強加于國際體系。這種對中國挑戰性質的界定，沒有為妥協或以外交形式處理分歧留下任何余地。這種外交政策的思路表明兩國之間必是一贏一輸，而美國必須不惜一切代價來取得領先。

·民粹單邊主義

人口結構轉變和第四次工業革命的雙重沖擊，為民粹主義和民族主義在美國萌芽提供了沃土。越來越多的美國人深陷他們將無法償還的債務，他們面對發生著變化的、與自己的理解并不相符的美國，不知作何反應，只得守著美國國力和文化同質性的殘余。在此期間，許多美國人開始對中國保持警惕，對中國的不滿評分近年來逐漸上升，并在2020年達到歷史新高。

特朗普在2016年競選總統時針對這些恐懼和挫敗感，承諾要改變以前的領導人對中國的軟弱，轉而強勢應對中國。他塑造了一種敘事，要通過決心和不加掩飾地行使國家權力，使中國屈服。

特朗普總統和他的主要顧問對中國的認識已經過時，仍然認為中國是依靠出口的經濟體，依賴與美國的貿易來維持快速的經濟增長，以此來證明中共的政績合法性。在此分析中，美國并不需要與盟國和伙伴在涉華事務上進行密切協調，這既是不必要的，又會使美國放慢腳步，并有可能減輕美國為使中國放棄國家主義經濟模式而施加的壓力。

以民粹單邊主義態度與中國打交道，也很自然地與特朗普的世界觀相符合。幾十年來，特朗普一直指責美國領導人是“傻瓜”，因為他們仍然保護那些向美國提供經濟回報的國家，它們本應以這種回報來表明自己對美國的感謝。特朗普將聯盟視為潛在的未實現利潤的領域。

特朗普政府的一些成員意識到與中國對抗時疏遠合作伙伴的風險，因此試圖緩解與盟國的緊張關系，以服務于更廣泛的戰略目標。他們敦促北約成員國實現先前的支出目標，并就新的工業補貼準則與日本和歐盟達成協議。蓬佩奧等人還規范了美日印澳“四國集團”（Quad）之間的互動。不過，總的來說，特朗普對民粹單邊主義的沖動引導了美國對中國的整體態度。

美國一直優先重視和尋求中國經濟改革，但迄今為止，該戰略并未在這方面取得重大進展，也沒有迫使北京減緩其在國內外的行動，更未在華盛頓外交政策的重點事項上引發更多更好的中美合作。相反，中美對抗的領域沖突加劇了，原有合作的領域消失了，雙方管理競爭領域的能力也被削弱了。