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對河南而言，既要發展，又要守住耕地紅線、完成國家的糧食產量指標，土地就顯得尤為珍貴。為了獲得土地，河南在全國率先試點了耕地占補平衡指標拍賣活動。所謂占補平衡，是指建設單位占用多少耕地，在占地之前就必須開發整理出相應面積耕地，以保證耕地面積不減少。而在河南，如果某地區后備耕地不足，則可以購買其他地區補充耕地指標，以滿足耕地占補平衡的要求。

除了拍賣指標，河南還開展城鄉之間、地區之間人地掛鉤政策試點。新鄉、信陽、洛陽等地已經相繼開著了這一試點。對于具體操作辦法，三地均不愿透露。但河南科學院副院長張占倉認為，“人地掛鉤”只是個理想的提法，比如今年鄭州市人口增加10%，允許土地指標增加10%。問題是，從哪個地方減少呢？以目前的人口管理模式，很難核實。

（資料圖）隨著城鎮化建設的推進，土地短缺問題越發嚴重

以下為原文：

隨著十八屆三中全會的臨近，農村土地改革所引發的想象空間正成為各方關注的焦點。作為新一輪土地改革最基礎的工作——農村集體土地確權已進入尾聲，有望在今年11月結束。素領改革風氣之先的廣東、海南、溫州也已開始在土地領域醞釀新的突破。

相較這些區域的試點而言，有著典型農業特征的河南如何在土地問題上破題，顯然更具有操作層面的現實意義。與分包到戶的主要受制于觀念的制約不同，新一輪土地改革面對更大阻力是利益的調整。——編者

對于河南這樣的中西部后發省份來說，土地困局本來就是個大難題，而農業大省、國家糧食基地的現實和定位，又讓河南在土地領域的探索格外謹慎。

在發展需求的推動下，河南各地都在多方尋求突破。

鄭州為了航空港區建設，和周口等五個兄弟地市以每畝2萬元的價格簽訂上萬公頃基本農田代持協議；河南的另一新興新區——新鄉市平原新區則以每畝4萬元左右的價格競買耕地占補平衡指標。

作為土地交易中的賣方，河南衛輝市通過拍賣各種土地指標創收2.28億元。不過，為其貢獻了84.75畝建設用地指標的城郊鄉焦莊社區村民正在四處上訪，討要補貼。

國務院批復的中原經濟區規劃，賦予了河南在土地領域的“先行先試”的權利。在新一輪土地改革預熱，廣東、海南、溫州不斷有新嘗試的時期，有著典型農業特征的河南在土地問題上將如何破局？

指標的困惑

作為傳統的農業大省，河南近幾年一直在不斷為自身尋求新的定位：經濟大省、新興工業大省和有影響的文化大省，尤其是隨著工業的崛起和城鎮化的加速，農業大省的標簽逐漸被淡化。

但搞好農業依然是一項政治任務。從數據來看，河南小麥產量占全國總產量的1/4，糧食總產量占全國的1/10。根據“十二五”規劃，到2020年，中國糧食產量要實現新增1000億斤目標，其中河南就需要承擔約200億斤的任務。

與此同時，河南的工業化和城鎮化在不斷加速，富士康等一批大型工業項目相繼在河南落地，以鄭東新區為代表的城市新區不斷膨脹，土地資源日益稀缺。

此次鄭州為了航空港綜合試驗區的建設，不得不通過跨區合作，將保持基本農田的任務通過協議的形式甩給了周口、南陽、信陽、商丘、駐馬店五個兄弟地市。基本農田異地代保后，鄭州的基本農田保護壓力減輕，為城市建設留出了更多騰挪空間。

新鄉平原新區則需要不斷通過競購“耕地占補平衡指標”來滿足其發展需求。作為新鄉對接鄭州都市區的重要節點，平原新區是繼鄭州、洛陽、開封之后，河南省獲準批建的第四個新區，規劃面積188平方公里，起步區規劃面積30平方公里，目前正處于大規模的基礎設施建設階段。

同平原地區的大多數新區一樣，由于其占用的區域絕大多數為耕地甚至是農田，在規劃區內實現占補平衡的空間有限，因此在實施大規模開發建設時，耕地占補平衡的壓力尤大。

從新鄉市國土資源局自2012年開始推行的“耕地占補平衡指標”拍賣情況來看，新鄉市平原新區是最大的買家。根據公布的三次拍賣成交結果顯示，自去年6月份以來三次拍賣中，新鄉市國土資源局共拍賣的“耕地占補平衡指標”8100畝，其中新鄉市平原新區購買了2100畝，占總成交量的1/4。

不僅是平原新區，作為河南省會的鄭州，其“耕地占補平衡指標”同樣緊張。據鄭州大學法學院副院長、中國民主促進會河南省委常委沈開舉調研，自2011年開始鄭州市已沒有耕地占補平衡指標儲備，當年需耕地占補平衡指標約11萬畝，全市全年缺口在8萬畝左右。

在建設用地指標方面，甚至已經開始寅吃卯糧。據沈開舉調研，2010年和2011年鄭州市的建設用地指標均是7500畝，2010年鄭州市實際用地是1.8萬畝。也就是說，即使2011年不再使用1畝土地，還欠下1萬多畝的建設用地指標。

事實上，用地指標不足一直是河南經濟發展中的一大瓶頸。以2011年為例，河南當年的用地指標大約需要60萬畝，但實際獲批的只有20萬-25萬畝左右，用地缺口接近2/3。在指標分配上，則采取“有限指標保重點，一般項目靠挖潛”，因此越往基層，用地指標越緊缺。據河南當地媒體報道，新鄉一些縣的土地利用指標已透支到2020年。

跨區流轉嘗試

為了緩解用地難題，獲得稀缺的土地指標，各地是各顯神通。除了此次基本農田代持之外，鄭州之前就曾和商丘、周口等地進行過用地指標買賣。由于這種交易多由雙方國土部門直接協商，缺乏透明度，交易價格不能反映指標的真正價值。再加上和當前的土地管理辦法相沖突，交易難以成規模。

除了政府間的私下交易外，為了一些重大項目的落地，各地的土地指標也會由上級行政部門干預進行調配。據媒體報道，因平墳運動而備受關注的周口從6年前，其用地指標就已經開始需要下面的區縣支持。不過，隨著土地資源枯竭，行政指令也并不好使，即便是上級部門攤派指標，也需要給縣區一些補償。一般是貢獻一畝地的指標，獎勵縣里2萬元的費用。

隨后，在國務院出臺的《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》中，土地管理制度改革上的創新試點也被認為是河南獲得的頗具含金量的政策之一。《意見》允許河南在嚴格執行土地利用總體規劃和土地整治規劃的基礎上，探索開展城鄉之間、地區之間人地掛鉤政策試點，實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模掛鉤、城市化地區建設用地增加規模與吸納外來人口進入城市定居規模掛鉤。

2012年6月，國土資源部與河南省政府簽署《共同推進土地管理制度改革促進中原經濟區建設合作協議》，協議提出，河南省將在國土部的指導和支持下，探索開展城鄉之間、地區之間人地掛鉤政策試點。

隨后，新鄉、信陽、洛陽等地相繼開展“人地掛鉤”試點。對于具體操作辦法，三地均不愿透露。試點較為成熟的新鄉正在委托相關機構對試點內容進行課題研究，有望在今年底公布成果。

河南科學院副院長張占倉認為，“人地掛鉤”只是個理想的提法，比如今年鄭州市人口增加10%，允許土地指標增加10%。問題是，從哪個地方減少呢？以目前的人口管理模式，很難核實。

從目前的操作來看，新鄉的試點已開始探索建設用地指標在市域范圍跨區縣流動。2012年8月，衛輝市城郊鄉焦莊社區建成后，節余建設用地指標84.75畝，衛輝市國土資源局通過新鄉市土地礦業權交易中心將節余建設用地指標公開拍賣，收入1245萬元，開創了建設用地指標拍賣“河南省第一拍”。

一方面是土地指標的嚴重稀缺，另一方面是農村大量土地資源尚未盤活。據河南省社科院副院長張占倉介紹，目前河南農村居民建設用地占地2000多萬畝，戶均占地一畝多，很多十年前甚至二十年前離開農村到城市生活的人現在還保留有宅基地，造成大量土地資源浪費。

河南省委農村工作辦公室的一份報告則顯示，通過“拆村并居”搞新型農村社區建設，可以盤活約900萬畝的農村集體建設用地。

對于去年傳出的河南正嘗試打造“省域土地交易中心”的設想，至今未有結果。

利益共享待解

當新鄉平原新區為滿足耕地占補平衡需求在拍賣市場大肆購買指標時，同處新鄉的衛輝市則正在計算著拍賣指標的投資收益比。據衛輝市國土局網站披露的信息顯示：自2012年6月以來，衛輝市已累計轉讓補充耕地指標7510畝，收益3.1億元。除去政府前期財政投資的5505萬元，凈收益2.5495億元，凈收益是先期投入的4.6倍。

一方通過購買指標滿足發展需求，一方通過拍賣指標搞創收。從新鄉國土局舉行的多次“耕地占補平衡”指標拍賣情況來看，指標的購買方多為新鄉平原新區、新鄉高新區、新鄉市牧野區等工業較為集中的區域，指標出讓方多為衛輝市、延津縣、封丘縣等下屬工業不太發達的遠郊縣。衛輝市的國土局網站上一份關于“賣地”經驗總結中寫道：通過大力實施土地整治新增加的耕地面積，有效緩解了發展用地供求矛盾，除確保本市耕地占補平衡外，還可以拿出一部分指標進行公開交易創收，破解土地、資金兩大“瓶頸”促發展。

相對于“耕地占補平衡”的交易，新型農村社區結余的建設用地指標拍賣價格更高。以衛輝市焦莊社區為例，其每畝指標的拍賣價格達15萬元。若以此價格計算，盤活河南農村約900萬畝集體建設用地，獲得的拍賣收入將達1.35萬億元。

如何建立穩定的利益分享機制，讓參與土地指標相關的各方均能受益土地增值，是這一模式能否持續的關鍵。作為最早試點的新鄉，曾提出“不從農村挖土地，不在農民身上打主意”，新鄉市市長王戰營在接受媒體采訪時還曾保證說，新鄉市開展“人地掛鉤”試點的拍賣收益要全部返還農村，用于農民建房、拆遷和基礎設施建設等，做到“政府零收益，群眾得實惠”。

但據焦莊社區一居民反映，從拆房到建房，他們沒有見到一分錢補償，為了“拆村并居”節約耕地資源，他花費10萬元剛建好不到兩年的房子被強迫拆除，不得不再花十多萬在規劃的新型農村社區內再蓋一次房子。三年內兩次蓋新房，讓他負債累累。經濟觀察報記者致電衛輝市國土局、焦莊社區所在的城郊鄉政府，對是否將拍賣指標所得收入返回社區，對方均表示不清楚。

河南省政協在前不久關于河南城鎮化的一次調研中了解到，河南尚未建立省級土地指標交易平臺，土地結余指標有償流轉問題突出，一些地方騰出的土地價格偏低，對失地農民補償標準低，方式單一。

張占倉認為，現在的交易機制下，農民很難參與收益分成。公平合理的交易要讓土地的所有者參與進來，平等議價，改革的根本方向是要啟動修改《土地法》，讓農村土地市場開放。