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關于對阿里巴巴集團進行行政指導工作情況的白皮書

國家工商總局網絡商品交易監管司

為進一步促使阿里巴巴集團正視和解決阿里系網絡交易平臺長期大量存在的違法經營問題，遵照總局工作部署，網監司及北京、江蘇、山東、廣東、福建工商局網監機構負責人組成了行政指導工作小組，對阿里巴巴集團將要進行的行政指導工作作了預先準備和研究。2014年7月16日，網監司行政指導工作小組聯合浙江省工商局、杭州市工商局（市場監管局）在浙江省工商局召開了行政指導座談會，阿里巴巴集團主要負責人員及核心部門管理團隊與會，接受行政指導。為了不影響阿里系上市前的工作進展，該座談會以內部封閉的形式進行。鑒于目前監管情勢，為廓清種種認知，現將行政指導座談會有關情況如實披露如下：

一、基本情況

行政指導座談會由網監司司長劉紅亮主持。他指出，此次行政指導工作的目的是在于梳理、討論、分析阿里系網絡交易平臺存在的問題，強調強化依法嚴管，強化落實屬地監管責任，有效遏制違法行為的發生，旨在維護經營者和消費者的合法權益，促進網絡經濟健康發展。會上，劉紅亮同志簡要介紹和分析了網絡交易面臨的形勢，指出商事制度改革取得良好效果，“寬進嚴管”政策正在有效推進和落實，但是，阿里巴巴集團對阿里系網絡交易平臺存在的違法經營行為，長期沒有引起足夠重視，長期未能采取有效措施予以治理，以致養癰成患，不僅使自身面臨成立以來的最大誠信危機，也對其他網絡經營者依法合規開展經營活動產生不良示范影響，致使近期受到社會輿論的集中批評，也給市場監管部門帶來巨大監管壓力。

網監司工作人員依據《網絡交易管理辦法》等相關法律法規，針對阿里系網絡交易平臺淘寶網和天貓商城在主體準入、商品銷售、交易行為管理等方面長期存在的違法問題進行了詳盡分析和總結，指出了5個方面19個問題，各地工商局代表補充指出了其他6個方面的問題。會議督促浙江省工商局進一步加強監管，落實屬地監管責任，加大網絡違法行為查處力度；要求阿里巴巴集團以此次行政指導為契機，提高認識、正視問題，迅速采取措施，對監管部門指出的問題進行徹底整改，切實有效遏制和防范違法行為發生，堅決履行平臺經營者責任，依法合規開展經營活動，認真維護消費者合法權益，促進網絡經濟健康有序發展。

二、阿里系網絡交易平臺存在的突出問題

（一）網監司對阿里系網絡交易平臺行政指導情況

網監司對阿里系網絡交易平臺網購亂象進行了認真分析和梳理，指出其在平臺內經營者、商品銷售和交易行為管理等方面存在的諸多問題。

1.主體準入把關不嚴。一是平臺內經營者擅自使用他人企業名稱開展經營活動。阿里巴巴和淘寶網上存在大量未辦理營業執照，卻以法律法規規定應當辦理工商登記注冊方能使用的企業名稱從事經營活動的網店。食品、化妝品、保健品、文化、經營性互聯網信息服務等依法取得行政許可方可從事經營的網店，違反有關市場主體準入方面的規定從事網絡經營活動。二是平臺內經營者未按規定亮明經營者身份。淘寶網存在大量經營主體未依法辦理平臺網店身份審查登記或者亮照亮標的網店，違反了《網絡交易管理辦法》有關規定。三是平臺內經營者資質審查登記流于形式。部分需上傳營業執照通過實名認證的網店，其實際主體名稱、經營地址、住所信息明顯與營業執照登記的主體名稱、經營地址、住所不符，甚至上傳他人的營業執照信息。四是用戶ID 管理不嚴格。淘寶網對于平臺內經營者的用戶ID、店鋪名稱審查不嚴格，造成對他人注冊商標專用權、企業名稱專用權、知名商品特有商業權益等合法權益的侵害，混淆消費者的判斷，限制其他競爭對手的交易機會。五是“拍賣會”涉嫌擾亂拍賣市場秩序。淘寶網的“拍賣會”頻道為拍賣標的物買方、賣方提供拍賣交易第三方信息服務平臺，實施收取并凍結競拍保證金、收取拍賣傭金、由計算機系統自動代理出價等行為，實際承擔拍賣活動的拍賣人職能。此舉已對拍賣市場秩序造成不良影響。

2.對商品信息審查不力。淘寶網、阿里巴巴平臺網店銷售的商品或提供的服務存在大量侵犯他人注冊商標專用權、商品質量不合格、無合法進口來源證明、國家明令禁止銷售、傳銷等類型的商品信息，假煙、假酒、高仿手機、假名牌包、假證、封建迷信與賭博用品、危害公共安全的物品、管制刀具、竊聽器材等大量存在。平臺開辦方對平臺內商品信息的進入審查、日常監測、違規處置不到位，在處理權益受損者維權訴求和監管部門的執法協查時門檻偏高、效率低下。涉嫌在明知、應知、故意或過失等情況下為無照經營、商標侵權、虛假宣傳、傳銷、消費侵權等行為提供便利、實施條件。

3.銷售行為管理混亂。一是違規促銷。在“雙十一”、“雙十二”、節假日促銷、熱點社會事件和經營活動促銷期間，平臺和平臺內經營者都存在明顯誤導消費者行為；部分平臺內經營者還存在“活動前先提價、后打折”、“先低價打折吸引消費者關注、后以無庫存為由不予銷售”、“未如實全面介紹促銷活動內容誘導消費者盲目消費”、“非遇不可抗因素單方面變更甚至撤銷促銷活動方案”等違規促銷行為。二是虛假宣傳及廣告違法。大量平臺內經營者使用“全網價格最低”、“史上最低價”、“銷量第一”、“排名第一”等絕對化語言進行廣告宣傳；許多“天貓商城”旗艦店、“阿里巴巴”店鋪在品牌介紹、企業介紹等欄目中夸大宣傳、虛構事實，特別是存在許多假洋品牌虛構品牌來自外國的歷史淵源宣傳信息，作引人誤解虛假宣傳；許多平臺內的網店未經審批、擅自利用第三方交易平臺發布依法應當審批才能發布的商品（服務）廣告等。三是開展最高獎價值超過法定限額的抽獎式有獎銷售。在“雙十一”、“雙十二”、節假日促銷、熱點社會事件和經營活動促銷期間，平臺開辦者本身及平臺網店開展的抽獎式有獎銷售活動中，常見最高獎項價值（現金等價券、實物所有權或使用權、電子貨幣等）超過《反不正當競爭法》規定的5000元限額（如抽房子、抽豪車等）。四是提供第三方交易平臺服務過程中違背用戶意愿附加不合理條件。在“雙十一”、“雙十二”等重大促銷活動期間，天貓商城利用其在第三方交易平臺服務市場中所占的相對較大市場份額優勢地位，強制要求參加本平臺促銷活動的平臺內經營者（供應商）不得參加其他平臺的促銷活動。五是使用不公平格式條款侵犯消費者權益。淘寶網、天貓商城的“法律聲明”、“淘寶服務協議”、“淘寶規則”，“阿里巴巴”平臺的“著作權與商標聲明”、“法律聲明”、“服務條款”、“隱私聲明”等網頁中，存在以合同格式條款方式作出排除或者限制消費者權利、減輕或者免除經營者責任、加重消費者責任等對消費者不公平、不合理的規定。六是存在商業賄賂行為。近幾年集中爆發了阿里系內部工作人員收取商業賄賂，為供應商、平臺用戶等平臺參與者在“天貓旗艦店入駐”、“聚劃算”、“直通車”、“淘寶搜索排名”、“首頁廣告欄”、“重大促銷活動期間攤位”等交易過程中不當謀取優勢交易機會、排擠競爭對手。七是人為干擾信用評價不正當競爭行為。一些平臺內經營者自行或通過他人以虛構交易、刪除不利評價等形式，為自己或他人提升商業信譽，或者以惡意評價損害競爭對手的商業信譽，擾亂了正常的競爭秩序。平臺經營者監督處理力度不足，平臺經營者部分內部工作人員參與違法違規操作或者為類似行為提供便利實施條件。八是對商業欺詐處置不力。阿里巴巴平臺中長期存在部分“中國供應商”涉嫌合同欺詐直至經濟詐騙行為；淘寶網上也存在部分網店欺詐消費者行為。平臺經營者對于類似行為的監測、處置不到位，權益人利益受損后以平臺經營者未完全依法履行平臺經營義務，要求平臺經營者承擔連帶責任，但往往得不到支持。九是內部管理規則不合理?！疤詫氁巹t”中對平臺內經營者違反國家法律法規規章規定經營行為的處理力度過輕（與違反淘寶網內部規定但不違法的行為相比，處罰力度相似甚至更輕；甚至內部管理規則中未提及行政處罰后，接受內部處理的相關條款），很大程度上使違法經營者或潛在違法經營者產生錯誤的心理和行為導向，認為網絡違法經營成本不高，助長了網絡違法經營者謀取不法不當利益的心理預期和實際行為。

4.信用評價存有缺陷。一是用戶評價真實性難以考證。淘寶網信用評價系統難以真正區別真實交易和虛假交易，給炒作信用留下了空隙。二是評分累計值參考因素單一。在信用評價中，評價分為好評、中評、差評，未將淘寶網處理消費者投訴情況、相關部門行政處罰情況列入其中。三是評分權限設置不合理。淘寶網現行的信用評價體系一般為一次性評價，即消費者在購買商品后只有一次評價機會。設計缺陷致使部分商品在質量保證期內出現問題時消費者的自身權益難以得到維護。

5.內部工作人員管控不嚴。近年來，工商總局部署查處淘寶網上易制毒化學品、假冒東阿阿膠和網購商品抽檢等專項任務時，當工商部門向淘寶網提供違法網店信息后，發現存有違法行為的網店商品信息大部分被提前刪除（下架），淘寶網工作人員涉嫌提前向違法網店泄露相關信息，造成工商部門查處工作被動。

（二）地方局對阿里系網絡交易平臺行政指導情況

北京市和江蘇、山東、廣東、福建省工商局網監機構負責人告誡阿里巴巴集團，誠信經營是基礎，作為大型網絡經營企業，阿里巴巴集團要勇于擔當、帶頭守法，要在網絡經營中爭做模范；法律面前人人平等，要把維護消費者合法權益放在首要位置，要充分運用內部管理規則進行有效管理。

1.主體準入把關不嚴，出現問題找不到相關責任人，平臺內經營者身份審查流于形式，平臺經營者主體責任意識淡薄。

2.假冒偽劣商品不少，違禁品屢除不盡，違法行為疏于管理，存在有選擇性規避傾向，為不正當競爭行為提供成長空間，履行義務時亂用平臺優勢地位，存在店大欺客現象。

3.信用評價體系不完善，評價工具被惡意利用。

4.未能運用內部管理規則進行有效管理。相關內部管理規則存有漏洞，不全面、時效性差，執行過程中存在偏差。

5.未建立正常的平臺內經營者淘汰機制，導致管理秩序混亂。阿里系網絡交易平臺用戶數量眾多，自身體量巨大，平臺內經營者良莠不齊，平臺只有進入機制，正常的淘汰退出機制不健全，失信懲戒制度欠缺導致了自然人網店違法成本低廉，違法違規行為多發。

6.內部數據不透明，違法行為監管難。阿里系存在內部經營者數據過度保護問題，致使各地工商部門不能準確掌握當地網絡經營主體在天貓商城、淘寶網開設網店從事經營情況，很難實施線下線上一體化監管，違法行為和消費者投訴很難落地解決。

三、對阿里巴巴集團工作要求

一是要形成合力。要把明確市場主體責任與監管部門監管職責有機結合，形成監管合力。網絡經營者要強化市場主體責任意識，正確認識自身存在的問題，不斷完善內管理制度建設，調整和改造內部誠信機制建設，對照法律法規進一步落實經營者應盡法定責任。監管部門要加強網絡市場監管制度建設，完善監管規則，構建健全的市場監管制度，落實屬地監管責任，共同促進網絡經濟健康發展。

二是堅持問題導向，破解工作難題。網絡經營者要增強問題意識，正視存在問題，對存在的問題不推脫、不掩飾。真抓實干，迎難而上，擲地有聲地解決問題。

三是要和諧監管執法氛圍。多元化的管理格局增加了監管工作難度，網絡經營者要主動披露相關信息，主動向工商部門提供監管所需信息。要實現自主經營、公平競爭，讓消費者自由選擇、自主消費。要加快形成統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代網絡市場體系。

四是要守住底線，克服傲慢情緒。法律面前沒有特殊的市場主體，阿里系主要高管要有底線意識和底線思維。屬地監管部門要對經營主體一視同仁，法律面前一律平等，要加大對違法行為的查處力度，通過行政執法工作使網絡經營秩序進一步好轉。

五是誠實信用開展經營活動。企業不能予取予求——需要誠信維護企業利益時大講誠信而置法律于身后，需要法律保護時則高舉法律大旗而故意疏忽誠信責任；要采取嚴厲措施約束內部工作人員，夯實監管信用基礎，依法依規誠實經營。屬地監管部門要運用信息公示、信息共享和信用約束等手段，營造誠實、自律、守信的信用環境，促進網絡市場主體守合同、重信用。

六是充分運用信息網絡技術進行內部管理，提高管理效能。監管部門要充分利用信息網絡技術實現在線即時監督監測，加強非現場監管。通過信息化手段迅速解決存在的問題，爭取主動履職到位。

四、相關方面對行政指導的表態

（一）阿里巴巴集團表態情況

阿里巴巴集團認為，目前自身存在的最大風險來源于三個方面，假貨、知識產權和炒作信用。阿里巴巴集團對新興市場管理經驗不足，與監管部門溝通不夠。

一是淘寶網存在很多實際困難。淘寶網因打擊假貨而引起風波，因打擊信用炒作而被圍攻，某些違法行為不是因為淘寶網而產生，是網絡違法行為易復制、影響易放大的結果。

二是要主動解決問題?？偩旨案鞯毓ど滩块T指出阿里系存在的問題，針對性強，指導及時、工作務實。阿里系網絡交易平臺將按照法律法規的要求，對違法行為進行嚴肅處理，采取必要的措施解決問題。加強平臺內經營者主體審查，研究事前、事中、事后管理制度，加大資金投入，建立產品庫，清查假貨。

三是完善相關措施，加強溝通理解。市場發展過程中，存在的問題一般具有兩面性，在兼顧公平和效率的前期下，平臺治理需要一個過程。下一步，將積極主動配合監管部門共同解決監管難點，不斷改進管理措施，落實監管政策。

四是要合法合規開展經營活動。阿里系網絡交易平臺將對照相關法律法規立即整改行政指導中指出的問題，主動落實網絡經營者責任，繼續開闊管理思路，加強內部工作人員管理，提高管理效率。積極尋求更快更好的解決方法，重點解決主體管理、信用炒作和假冒偽劣商品問題。

五是要建立與各地工商部門的溝通機制，在打擊假冒偽劣商品、處理違法行為等方面形成良性互動氛圍。

（二）浙江省、杭州市工商局（市場監管局）表態情況

浙江省局指出，浙江網絡交易監管職能剛剛做出調整，由浙江省工商局市場處負責網絡市場監管工作，要以此次行政指導座談會為契機，深入研究網絡市場監管工作，貫徹落實《網絡交易管理辦法》，落實監管責任。要求阿里系網絡企業按照總局和各地工商部門指出的問題，積極做好整改工作，措施要落地。要繼續發揮浙江工商系統優勢，借東風、樹新風，組織開展網絡專項行動，重點是清主體、清假貨、清違法行為。要建立科學的機制和制度，使用新技術、新工具、新方法，用互聯網思維從源頭上解決長期存在的問題。要建立和暢通與各地工商部門的溝通機制，做好網絡市場監管工作，開創網絡市場監管新局面。

杭州市局認為，促進以阿里為代表的網絡經濟發展是杭州市場監管部門的神圣使命，自覺維護網絡經濟的有序良性發展是杭州市場監管部門的責任。切實解決好社會、群眾和監管部門的關注、批評和要求是阿里之首責。阿里系目前的工作重點不是擴張而是要鞏固成果，要運用技術手段抓好消費維權模式創新，促進網絡經濟協調發展。

五、會議效果評估

網監司認為，此次行政指導座談會基本達到此次行政指導預期目標。

（一）從阿里巴巴集團管理層主要負責人表態中看出，此次行政指導座談會的召開，使他們清醒認識到網絡交易監管部門對阿里系網絡交易平臺長期存在的違法問題的嚴重關切和責備，從自我陶醉狀態中清醒過來，促使他們切實提高了對問題嚴重性的高度關注和加快采取措施予以改進的緊迫感。同時，也確實深切感受到總局對他們的高度關心和愛護。據悉，阿里巴巴集團內部正在要求認真消化會議精神，研究制定整改措施。

（二）浙江省局一再表示，問題雖然發生在阿里系網絡交易平臺，阿里巴巴集團負有直接管理責任，但也確實反映出浙江局工作缺位，沒有切實履行好對阿里系網絡交易平臺的監管職責。下一步，浙江局將借此次座談會勢頭，責成阿里巴巴集團認真整改。同時，認真研究分析浙江局工作中的問題，努力提高監管能力。據悉，座談會之后,浙江省局召開局長專題辦公會，觀看了行政指導座談會錄像，認真研究和分析阿里系網絡交易平臺存在的問題，并決定就總局此次行政指導事宜向省政府提交書面報告，向省政府分管領導作專題匯報，責成杭州市局對阿里系網絡交易平臺存在的問題進行進一步梳理；近日，浙江省局主要負責同志將帶隊再次到阿里巴巴集團進行行政指導。

（三）其他與會省市工商局表示，此次會議指出的阿里系網絡交易平臺問題，在他們管轄的網絡交易平臺上也不同程度存在，不能等問題需要總局直接干預時再反思整改，要將會議精神帶回自己工作崗位，進一步加強對網絡交易平臺的監管。

總體上看，座談會基本達到了預期效果。但是，網監司仍對工作推進過程中可能出現的困難作了充分的估計：一是浙江省工商局和杭州市工商局（市場監管局）如何破除監管困境依然可能面臨著阻力；二是阿里系網絡交易平臺經營者的企業文化氛圍以及公司架構所帶來的問題，致使推進監管工作具有復雜性和長期性；三是平臺內經營者主體信息開放等焦點問題還需進一步研究解決。為此，網監司在下一步工作中，將結合此次會議所提出的問題，認真研究分析經營者和消費者對市場監管部門的期盼，認真研究分析目前的工作理念和監管方法存在的不足，認真研究分析網絡交易發展新態勢對監管工作的挑戰，積極構建高效網絡交易監管機制。

（綜合人民網、澎湃新聞報道）