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本文轉載自微信公眾號“國是直通車”

一年前的2017年8月，全國多地城市軌道交通建設被叫停，國家發改委也暫停了相關審批工作。

時隔一年，今年8月份，以吉林長春通過審議為標志，發改委重啟軌道交通建設審批，多地重現建設熱潮。

一停一啟間，背后有何原因？

國是直通車 侯雨彤 制圖

“81號文”到“52號文”

回到去年的“叫停”，有一個很大的背景。

2017年7月，全國金融工作會議召開，“防風險”成為關鍵詞。會議要求，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。

在那次會議上，針對地方政府債務的管控被加強。

到了當年8月份，包頭地鐵建設項目被緊急叫停。據媒體報道，該項目所需資金達300多億元，與當地財政收入不匹配，叫停是出于對地方債和金融風險的擔憂。

當年12月，中央經濟工作會議就強調，要切實加強地方政府債務管理。化解地方債風險成為2018年政府工作的一項內容。

城軌交通作為基建的一部分，因其一次性投入大、運行費用高等特點，成為被關注的對象。

“為了防范地方系統性債務風險，軌道交通建設需要對原來的‘81號文’進行修改，審批停下來無可厚非，待修訂后，按照新的標準重啟審批也合情合理。”國家發改委綜合運輸研究所城市交通室主任程世東接受中新社國是直通車采訪如是說。

程世東所說的“81號文”正是發改委2003年下發的《國務院辦公廳關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》，文件指出一些地方不顧自身財力，盲目上馬軌道交通建設項目，有的項目資本金不足，債務負擔沉重，運營后虧損嚴重。

“81號文”的發布正是為了加強城軌交通的建設管理，促進其健康發展。

“15年過去了，中國的城鎮化率早已從2002年的39.09%提升到了2017年的58.52%，GDP水平也大幅提升。按照‘81號文’的標準，越來越多的城市達到了申請建設城軌的標準。”財經評論人謝良兵說。

但是，在去杠桿、防風險的背景下，一些城市對實際需求和自身實力把握不到位，存在規劃過度超前、建設規模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。

因此，今年7月，發改委官網正式公布《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（下稱，《意見》），又稱“52號文”，嚴格建設申報條件。

按照原來的“81號文”規定，申報發展地鐵的城市，地方財政一般預算收入在100億元以上，國內生產總值達到1000億元以上，城區人口在300萬人以上，規劃線路的客流規模達到單向高峰小時3萬人以上。

按照新的“52號文”要求，申報發展地鐵的城市，一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。  

部分審批條件，提高了3倍。

“新的標準更多考慮城市的財力承受力。長春、蘇州等地通過審議，說明這些城市的債務風險符合新的規定和要求。”程世東說。

也有說法認為，上半年基建投資增速有所放緩，在國內外環境下，需要加大基建投資力度“穩增長”。基建投資政策方面的利好是，7月23日的國務院常務會議指出，加快今年1.35萬億元地方政府專項債券發行和使用進度，在推動在建基礎設施項目上早見成效，同時有效保障在建項目資金需求。

盡力而為也要量力而行

至于現在的標準是否合理？程世東認為，這是一個權衡的問題。

他解釋，目前，中國的一些省會城市，人口幾百萬，卻只有3-5條軌道線，與世界同等規模城市的軌道交通相比是不足的。從解決城市交通擁堵、環境污染、改善老百姓出行的角度看，中國建設軌道交通的必要性是足夠的。“應該建，但能不能建、有沒有財力建是另外一回事。”

程世東有一個形象的比喻，好比一個家庭，4口之家需要一個大房子，但限于收入不高，只能暫且買個小房子。城市也是一樣，需要軌道交通，但前提是保持債務水平處在一個合理的水平。

“所以，第一要盡力而為，因為需求是迫切的；第二從財力的角度考量，要量力而行。”程世東說，這是一個平衡（度）的問題。也許過幾年，經濟發展水平提升，軌道交通建設的標準也會有所放松。

中國城市交通規劃學術委員會副主任委員楊東援同意，發展城市軌道交通有很強的必要性。因為，中國一些城市面臨的交通壓力，已經不是簡單的車和路的矛盾，而是已經缺少土地資源解決交通問題。“相當城市道路面積率達到20%，已經沒地修路。”在這種情況下，交通壓力大，建設軌道交通的方向是對的，但也要掌握節奏。“就像2000米的游泳比賽，不要上來100米就把力氣用光了。”

至城于哪些城市可以建，哪些城市不能建，楊東援接受中新社國是直通車采訪認為，新的標準附加了很多審批條件，這是“沒辦法的辦法”，這些審批條件并不能完全反映軌道交通建設是否應該上馬，只是一種控制性調節。這也恰恰說明，“中央對地方的論證不是很放心，不得不用一些指標去約束”。

楊東援進一步指出，軌道交通不僅是一種交通工具，它還是一個城市的基本骨架，影響重大、耗資巨大。每個城市都應該對自己負責，深入討論和論證，畢竟國家規定的條件不是對所有城市都適合。

“蘭州，地形帶狀城市，兩邊都是山，中間一條河，有可能軌道交通是解決它最合理的、投資效用比最高的一個城市。但如果去套中央的標準，可能一些指標就達不到。”楊東援說。

在中央定的標準之外，地方如何做好項目前期的論證工作，楊東援指出，以前看到一些城市的技術部門不夠負責，過于順應政府要求或摻入了利益因素，沒有把真正科學的論證拿出來。他指出，僅靠中央政府的管理是不夠的，地方必須加強論證技術、論證要求，以及不認真論證的責任追究等方面的工作。

（作者/張文絞）