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據人民日報8月28日消息，8月27日，正在召開的十三屆全國人大常委會第五次會議再次審議個人所得稅法修正案草案。

這是自1980年個稅立法以來的第七次修改，與上次修改時隔7年，同樣引起公眾關注。

此次個稅法的修改力度很大，最大的亮點是什么？5000元的起征點是否合適？ 45%的最高檔稅率是否高了？為什么要新增專項附加扣除的規定？費用扣除標準為什么要實行全國“一刀切”？……這些公眾關注的問題，也正是立法者多次審議時認真斟酌之處。帶著這些疑問，8月26日，記者采訪了部分權威人士和專家。

1.為什么要由分類稅制向綜合稅制轉變

我國目前實行的是分類稅制，即將個人不同性質的所得進行分類，分別扣除不同費用，以不同稅率課稅。黨的十八屆三中全會決定提出，“逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”，這是個稅改革的總體方向。

個稅法修改的最大亮點在于開啟了從分類稅制向綜合與分類相結合的個人所得稅制的改革。全國人大常委會法工委相關負責人認為，這么多年來，個稅改革一直朝這個方向努力，個稅法修改終于邁出了關鍵的第一步。這次修改由分類稅制向綜合與分類相結合的稅制轉變，把以前的工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得作為綜合所得，按照統一的超額累進稅率進行征稅。

分類稅制有什么弊端？實行綜合與分類相結合的個人所得稅制，于國于民有什么好處？

中國社科院財經戰略研究院稅收研究室主任張斌說，在現行分類稅制下，工資薪金所得每月按3500元的費用扣除后按3%—45%的超額累進稅率，勞務報酬所得每次不超過4000元的，減除800元費用，超過4000元的，減除20%的費用，然后按20%比例稅率征稅，超過一定數額后實行加成征收，最高稅率相當于40%。此次個稅法修改后實行綜合與分類相結合的稅制，一個納稅人如果既有工資薪金所得又有勞務報酬所得，年終要將兩項所得合并適用統一的超額累進稅率表。分類稅制最大的弊端是“認錢不認人”，由于無法將不同來源的所得按照納稅人個人歸集，根據個人總所得納稅，因此導致所得相同的人由于所得性質不同稅負不同，不利于稅負的公平分配。

在綜合與分類相結合的稅制下，納入綜合范圍的不同所得項目將合并計算納稅，稅負的分配將更為公平。此外，綜合與分類相結合稅制下，自然人納稅人需要將全年納入綜合所得的各項收入匯總向稅務機關進行納稅申報，這將帶來政府與納稅人關系的重大變化，有利于提高納稅人意識，增強納稅人參與社會治理的動力，對于促進國家治理現代化具有重要推動作用。張斌這樣總結綜合與分類相結合稅制的好處。

國家稅務總局稅收科學研究所所長李萬甫說，在原來分類稅制下，每取得的一筆收入，由收入的支付單位作為代扣代繳義務人向稅務機關申報納稅。個人基本上不跟稅務機關打交道。這種分類稅制雖然征收簡便，但是沒有很好地發揮個人所得稅對收入分配的調控功能。實行綜合計稅，能夠較好地體現個人收入的合理負擔，增強納稅人的認同感。此次個稅法修改，只是將四項所得納入了綜合計稅，其他各項所得還是沿用原來分類計征的方式。

2.基本減除費用標準為什么確定在5000元

草案規定，居民個人的綜合所得，以每一納稅年度的收入額減除費用6萬元以及專項扣除、專項附加扣除和依法確定的其他扣除后的余額，為應納稅所得額。這條規定，也就是媒體所說的，個稅起征點為每月5000元。

自1980年將個稅起征點確定為800元/月后，我國先后3次根據經濟社會發展情況調整個稅起征點，分別是2006年提高到1600元/月，2008年提高到2000元/月，2011年提高到目前的3500元/月。7年間，平均工資在不斷上漲，現有的個稅起征點已經不適應當前的狀況，需要上調，才能減少中低收入者的壓力，增加這部分人到手的實際收入。

為什么個稅起征點要提高到5000元？依據何在？財政部部長劉昆就草案作說明時認為，這一標準綜合考慮了人民群眾消費支出水平增長等各方面因素，并體現了一定的前瞻性。按此標準并結合稅率結構調整測算，取得工資、薪金等綜合所得的納稅人，總體上稅負都有不同程度下降，特別是中等以下收入群體稅負下降明顯，有利于增加居民收入、增強消費能力。

全國人大常委會法工委相關負責人解釋：看個稅，不能單純考慮一方面因素，而要綜合考慮各方面要求。起征點除了考慮居民基本生活消費支出的變化情況外，還要考慮個人所得稅作為一個直接稅發揮調整收入分配的功能。“雖然有人覺得5000元的標準離預想的有一定差距，但是如果大家仔細算一下，這次改革是綜合改革，除了提高5000元基本減除標準之外，同時增加了一些專項附加扣除，擴大了低檔稅率的級距。可能你以前適用的是10%的稅率，個稅法修改以后就適用3%的稅率，這是一個綜合減稅的過程。”

中國人民大學財政金融學院教授朱青指出，這次個稅改革的主導思想之一，就是要給中低收入者減稅，但與以往幾次改革不同的是，這次減稅并不是單純地提高費用扣除標準，而是采取了三項措施：一是將費用扣除標準從每月3500元提高到5000元，提高了近43%；二是加進了專項附加扣除，包括子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息和住房租金、贍養老人等支出，從而使費用扣除標準從過去的“一刀切”變成個性化的費用扣除，讓稅前扣除標準更加貼近納稅人的實際情況；三是調整了累進稅率表，拓寬了3%、10%和20%三檔低稅率適用的所得級距，如以前3%的稅率只適用每月0—1500元的應稅所得，修改后適用于0—3000元的應稅所得。“應當說，這次‘三管齊下’的減稅措施也是個稅法修改的亮點之一。”

3.最高檔稅率45%是否高了

草案規定，綜合所得，適用百分之三至百分之四十五的超額累進稅率。

在征求意見過程中，有人認為，稅率過高，不利于調動高收入群體創造財富的積極性，也不利于留住、吸引高端人才。

那么，目前個稅法修正案草案規定45%的最高檔稅率，依據何在？

45%的稅率覆蓋的是每年96萬元以上的應稅所得，在這之下的部分都是按照各檔的低稅率適用的。從我國現在的調節收入分配來看，高、中、低收入差距比較大，維持一定的稅收調節率是保持包容性發展、促進包容性增長的必要。

“目前個稅法修正案草案沒有采納某些人的建議將45%的最高邊際稅率降到35%，我想還是從社會公平角度來考慮的。” 朱青認為，個人所得稅除了籌集財政收入外，還有一個重要的職能就是調節收入分配，它與社會保障制度搭配可以起到“抽肥補瘦”的作用。當然，個稅稅率過高不利于引進人才，但如果過低也不利于矯正收入分配不公。

朱青坦言，在制定個人所得稅的稅率時，國家一定要在公平與效率之間進行權衡。當前我國收入分配差距較大，基尼系數常年在0.4這個國際警戒線之上，已經影響到社會穩定和居民消費能力的擴大，亟須國家通過財政稅收手段加以調節。黨的十九大報告也要求履行好政府再分配調節職能，所以從這個意義上考慮，這次二審稿維持了45%的最高稅率不變，應當說是合理的。

4.為什么要新增專項附加扣除的規定

草案規定，專項扣除，包括居民個人按照國家規定的范圍和標準繳納的基本養老保險、基本醫療保險、失業保險等社會保險費和住房公積金等；專項附加扣除，包括子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息或者住房租金、贍養老人等支出。這幾項支出，可以在稅前扣除。通俗地講就是，以后納稅時，除減去基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、住房公積金等專項扣除，還要減去專項附加扣除，再計算要納多少稅。也可以用這樣一道算式來表示：應稅所得=年度收入-6萬元（起征點）-專項扣除-專項附加扣除-依法確定的其他扣除。

全國人大常委會法工委相關負責人說，此次修法增加了專項附加扣除的規定，個人除了起征點以外，還可以根據家庭的具體情況，對于教育、醫療等支出予以稅前扣除。在征求意見過程中很多人提出，養老支出對個人負擔也比較重，特別是隨著我國人口老齡化的日益加快，獨生子女家庭居多，贍養老人支出負擔很重。為進一步減輕他們的個人稅負，二審稿在專項附加扣除里增加了贍養老人支出。

為什么要新增專項附加扣除的規定？劉昆在草案說明中指出，主要是考慮個人負擔的差異性，更符合個人所得稅基本原理，有利于稅制公平。

草案在征求意見時，網民對“專項附加扣除”的規定一致叫好，但這也帶來了新的問題：專項附加扣除，怎么扣？是否需要憑證，比如子女教育的入學證明、贍養老人的證明等。

據記者了解，具體的扣除范圍和方法在將來出臺的個稅法實施條例中會體現。原則是盡量簡化手續，便于操作。在設計流程時，能通過信息系統查驗的，盡量不要求納稅人提供證明。

5.費用扣除標準為什么要“一刀切”

目前，個稅實行的是全國“一刀切”政策，起征點地區之間沒有任何差異。當前，我國經濟發展地區之間不平衡的問題比較突出，地區之間人均收入水平和人均消費支出水平都有一定的差距。有人認為，個人所得稅的費用扣除標準不能全國“一刀切”，應當按各地區的實際情況分別制定。

朱青回應道，這種觀點不能說沒有道理，但是如果真按這個思路操作也會帶來許多問題。例如，如果各個地區“起征點”不同，會不會發生由“起征點”較高的企業發工資而人卻在“起征點”較低的地區工作呢？這種避稅是很容易的。還有，在“起征點”高的地區注冊公司，把單位的員工都放在這個公司的名下發工資，但常年并不在此地工作。一旦“起征點”參差不齊并且差異較大，那么這種情況很可能發生。另外，目前個人所得稅收入中央和地方六、四分成，如果大家都把職工放在“起征點”高的地區發工資，而這些地區往往又是發達地區，這樣反而會影響經濟欠發達地區的稅收利益。

在李萬甫看來，這種“一刀切”的規定，是稅法統一性的內在要求。如果各地都因地制宜確定不同的費用扣除標準，就會破壞稅法的嚴肅性。從國外的個稅實踐來看，基本上都是實行統一的費用扣除標準，沒有體現地區的差異性。個稅的功能主要是調節居民個人的收入分配，對區域間分配差異無法實施調節。同時，對個人收入區域間的這種差異，也不是個稅這個稅種所肩負的功能。他指出，如果實行差異化的規定，減除費用的標準各地有所差異的話，那么對個稅匯總之后多退少補的機制就很難執行。因為各地的標準不一樣，怎么能夠實施多退少補？所以，基本費用扣除標準全國應統一。

張斌的觀點是，在市場經濟條件下，資本和勞動是在全國范圍內流動的，全國統一市場的建立要求對流動性稅基盡可能適用統一的稅制。各地經濟社會發展不均衡的問題，更多應依靠財政支出環節的轉移支付等政策來實現。

（原題為《個稅改革邁出關鍵一步——個人所得稅法修改五問》）