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2021年深圳前三季的經濟增速，讓不少人開始為之擔心。

數據顯示，深圳前三季度GDP增速為7.1%，在北上廣深這4座一線城市中墊底（北京10.7%，上海9.8%，廣州9.9%），在內地GDP十強城市中墊底。

而在2020年同期，深圳以2.6%的GDP增速，在北上廣深中排名第一，在內地GDP十強城市中，與重慶、成都一起并列第三位。

深圳GDP增速下滑的原因復雜，其中由于深圳制造業土地空間有限、綜合成本上升而導致的企業外遷，可能是重要因素之一。這讓深圳發展過程中暗含著的深層次矛盾——土地供需緊張再度浮出水面。

土地一直是深圳崛起的關鍵要素，也是深圳發展的稀缺要素。與北京、上海、廣州等其他超大城市相比，深圳面臨著更為艱難的土地空間擴容難題。

正常的思路是：如果沒有可供開發的凈地，可以向周邊要。10年前設定的深汕特別合作區的飛地模式，為深圳提供了不追求行政空間的經濟空間擴容實踐。關于行政空間的擴容，多年來，深圳合并東莞、惠州的傳聞不斷，深圳要“直轄”的消息更是時不時滿天飛。

在2020年深圳特區成立40周年時，坊間也曾期待能夠給予深圳類似擴容這樣的大禮。

從另一個層面，作為中國特色社會主義先行示范區和粵港澳大灣區的核心引擎城市，深圳還肩負著帶動全國以及解決廣東省區域內經濟發展不平衡的使命和重任。

由于廣東經濟發展中存在的粵東、西、北與珠三角之間的巨大鴻溝，2021年廣東省政府工作報告中提出廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大現代化都市圈協同發展。這被視為解決廣東省內區域發展不平衡難題的重要舉措。

深圳都市圈，似乎對缺地的深圳打開了一扇窗，從某種意義上看，在現有的行政體制和環境下，打造深圳都市圈是比較符合經濟發展與城市發展規律的手段之一。

從深汕特別合作區，到軟性擴容的“深圳都市圈”，深圳下一個擴容模式又會是什么？

北京大學深圳研究生院李貴才教授提出了一個設想：在深圳建立一個類似浦東、濱海新區一樣的國家級改革開放新區，將深圳、惠州、河源和汕尾這4個城市納入其中，既可以回避深圳行政空間擴容可能引發的爭議，又可以解決深圳土地稀缺的陣痛，還能解決惠州發展乏力、河源水源保護公平、汕尾社會發展穩定等區域性協調發展問題。

中國區域科學協會理事長、國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成也提出近似建議：可以考慮在離深圳不遠的地方，規劃建設一個類似浦東一樣的新區，作為“反磁力中心”，一方面發揮深圳這座創新型城市的優勢；另一方面，減輕要素集聚帶來的壓力和房價由于供求失衡而不斷上漲的困擾。

深圳地少人多，缺地由來已久

受困于深圳越來越緊張的土地資源，深圳市深廣瀛投資發展集團有限公司副總裁葉樹東，最終選擇了將公司的部分業務從深圳搬遷到惠州。

“我是2010年從深圳搬來惠州的，當時惠州的房價還在3000元/平方米左右。基于對深圳和惠州的了解，我們公司創立伊始，就明確了立足深惠兩市、輻射大灣區的核心規劃，先后在深圳市和惠州市開發了多個地產、文旅項目?！比~樹東接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示。

轉眼間，葉樹東已經在深惠兩地往返了11年，眼看著越來越多的深圳公司搬遷到了惠州。

“惠州大概有百分之六七十的企業都是深圳過去的，尤其是規模以上的企業，90%是深圳過去的?！崩钯F才向《中國經濟周刊》記者介紹。

葉樹東至今都頗為得意當初的選擇：“主要是看中惠州的土地優勢，價格比較便宜；相比之下，深圳的產業用地卻越來越少，成本越來越高，對項目落地的要求也更高?！?

作為最小的一線城市，深圳缺地的煩惱由來已久。

深圳市下轄9個行政區和1個新區，總面積1997.47平方千米，建成區面積927.96平方千米。建成區面積占了總面積的46%，近乎一半。如此高的占比，在全國城市中并不多見。

從字面數據上看，深圳還剩1000多平方公里的土地面積沒有變成建成區，但是由于剩下的很多是山地，并不能進行城建，事實上，深圳能開發建設的土地面積并不充裕。

有這樣一組數據：國際上城市的土地開發強度一般是30%，但深圳的土地開發強度早已觸達警戒線，開發強度達到約50%。

深圳地少，人口卻不少。第七次人口普查數據顯示，深圳市常住人口為17560061人。全市常住人口與2010年第六次全國人口普查的10423973人相比，10年間共增加7136088人，增長68.46%，年平均增長率為5.35%。

與北上廣這3個一線城市相比，在2010—2020年10年間，深圳的人口增速遠高于北京（年平均增長率為1.1%）、上海（年平均增長率為0.8%），甚至遠高于同處大灣區的廣州（年平均增長率為3.93%），且人口總量直逼廣州。

從人口規?？?，深圳急需空間擴容。從更高站位看，作為中國特色社會主義先行示范區和粵港澳大灣區的核心引擎城市，深圳亦需擴容空間，以擔負起作為核心城市對區域的輻射帶動作用。

“從目前深圳的城市發展來看，肯定要向外拓展。”肖金成對《中國經濟周刊》記者說，目前深圳的城市活力很強，吸引力很大，要素集聚很快，體現在房價上漲很快。但城市規模大，對城市管理和生態環境造成很大壓力。

為化解這個矛盾，他提出了兩個對策：一方面優化產業結構，一些勞動力密集型產業需要向周邊或者更遠的地方轉移。“基于深圳的經濟實力比較雄厚以及在體制創新等方面的優勢，可以發揮示范和引領作用，由近及遠地輻射帶動區域發展，推動區域的協調發展和共同富?！?。

另一方面需要對城市擴容，解決深圳的現實問題。

關于深圳設立直轄市的討論已持續多年

“城市空間擴容大概有兩種方式，一種方式是擴大行政的管轄范圍。另一種方式是其經濟功能往外擴展。這兩種方式，深圳都嘗試過或正在嘗試?！?李貴才接受《中國經濟周刊》記者采訪說。

關于擴容的第一種方式——擴大行政管轄范圍，多年來呼聲此起彼伏，從未間斷過。

早在1997年7月1日香港回歸時，深圳民間就有設立直轄市的呼聲。當時李貴才作為相關研討會的專家，表達了自己的看法：“當時我認為，香港回歸以后，是中國非常特殊的一個地方。如果深圳在廣東省這個地方建立直轄市，不太符合大趨勢”。

此后，關于深圳建立直轄市的討論和呼聲又持續了很久。

2019年11月17日，原中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在第三屆中國經濟50人論壇深圳經濟特區研討會上，提出深圳向中央申請調整行政區劃的建議。

在2020年7月，中國科學院地理科學與資源研究所王開泳、陳田，在2020年第七期《中國科學院院刊》發表《“十四五”時期行政區劃設置思路與空間治理的探討》的研究報告，提出支持深圳升格為直轄市，適度擴大行政管轄范圍。

關于行政管轄范圍，該研究報告提出建議：優化整合北京、廣州行政區劃設置，適度擴大上海、深圳等全球中心城市的行政管轄范圍。

關于設立直轄市，研究報告提出建議：支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市，充分發揮優勢地區增長極、穩疆固邊、帶動區域發展的作用。

無論是擴大行政管轄范圍，還是設立直轄市，在李貴才看來，目前都是不可取的。

“深圳現在不是擴大行政管轄范圍以及設立直轄市的時候，應該到特定的時候考慮建設一個直轄市。”李貴才說。

深汕特別合作區首創中國飛地經濟發展新模式

解決深圳土地空間不足問題的另一種方式，是經濟功能往外擴展。

廣東省委、省政府設定的深汕特別合作區，堪稱探索區域協調發展、創新區域合作模式的創舉。

2011年，廣東省政府將成立于2008年的深圳（汕尾）產業轉移園，升格為深汕特別合作區。

李貴才回憶：“當時面臨的現實問題是深圳土地空間不足，廣東省珠江三角洲必須對粵東、粵西及粵北起到帶動作用，當時的領導班子決策部署，提出深圳東進戰略，以帶動粵東發展。因此，在珠江三角洲城市往粵東、粵西、粵北建立產業園區的時候，專門批了深汕合作區?！?

深汕特別合作區，隸屬廣東省汕尾市海豐縣，位于廣東省汕尾市西部，粵港澳大灣區最東端，西北與惠州市惠東縣接壤，東與汕尾市海豐縣相連，總面積468.3平方千米，由鵝埠、小漠、赤石、鲘門4個街道組成，人口約9.34萬人。

合作區的機制探索基本分為3個階段：初期由深圳、汕尾兩市共管共建；隨后，經濟建設歸深圳，社會建設歸汕尾；目前，深圳全面主導，GDP全部納入深圳，利益分成暫時歸合作區，以后再作研究。

深圳全面主導始于4年前。當時不少人注意到，從2017年11月3日開始，深汕特別合作區官網陸續發布的3則官方文章中，深汕特別合作區均名改為“廣東省深圳市深汕特別合作區”。

另一個數據也顯示出“收編”的端倪。深圳市統計局2017年10月29日公布的數據顯示，深圳經濟運行實現穩定增長，初步核算并經廣東省統計局核定，前三季度全市生產總值15408.62億元（含深汕特別合作區），按可比價計算比上年同期增長8.8%。

2018年，根據深汕特別合作區體制機制調整方案，深汕特別合作區黨工委、管委會調整為深圳市委、市政府派出機構。同年12月16日，調整后的深圳市深汕特別合作區工作委員會、深圳市深汕特別合作區管理委員會正式揭牌。

被深圳“收編”之后，深汕特別合作區經濟發展勢頭迅猛，包括騰訊云計算數據中心、華為云服務區域總部、華潤新一代數據中心等大量深圳的產業項目落地合作區。2019年，深汕特別合作區GDP增長23.1%。

即便在新冠肺炎疫情暴發的2020年，深汕特別合作區的成績也頗為突出。數據顯示，2020年深圳地區生產總值27670.24億元，同比增長3.1%。其中深汕合作區的GDP增速為5%，比福田區、龍崗區、寶安區、龍華區、羅湖區、坪山區、大鵬新區等增長更快，預計2021年該區GDP增速將達10%。

在深圳第七次全國人口普查公報中，也看到了深汕特別合作區的影子，該區人口約6.6萬人，是列表中人口最少的地區。

盡管深汕特別合作區在行政區劃上依然是汕尾市海豐縣的轄地，但是在人口公報中，該區已被列入深圳的統計范疇。

這一飛地經濟發展新模式，也受到了頂層設計的關注。

2019年，《中共中央 國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》明確提出，創新完善、探索推廣深汕特別合作區管理體制機制。

李貴才對深汕特別合作區不吝贊美之詞，他告訴《中國經濟周刊》記者，深汕合作區是迄今為止深圳做得最成功的區域協調發展項目之一，這種合作模式，值得其他城市借鑒。

在肖金成看來，深汕特別合作區是深圳對口幫扶汕尾發展?！半m然汕尾的區位優勢很多，但發展比較遲緩，深汕合作區作為對口支援的一個模式，就是發揮深圳的經濟實力和體制創新的優勢，帶動汕尾的發展。”

深汕特別合作區在一定程度上緩解了深圳的缺地之困，但肖金成表示，汕尾在空間上和深圳沒有太多關系，“因為中間隔著惠州，也不可能連在一起，汕尾再怎么發展也是汕尾，它也不是深圳。”

惠州作為處在深圳和深汕特別合作區之間的一個地級市，與深圳的經濟聯系更為密切，理應受到深圳的輻射與帶動。

深圳都市圈能解決擴容問題嗎？

自改革開放以來，廣東經濟GDP總量連續32年保持全國第一，不僅實現了歷史性跨越，也創造了世界經濟增長的奇跡。

從廣東省域內看2020年城市GDP成績單，整體表現非常亮眼：全部突破千億元；但細看之下，省域內經濟發展不均衡問題比較明顯。

先看排名前五位的城市。深圳GDP突破2.7萬億元，拔頭籌，并躋身亞洲城市前五位。廣州GDP突破2.5萬億元，人均地區生產總值達到高收入經濟體水平，位居第二位。佛山GDP為1.08萬億元，排名第三位。東莞以GDP 9650.19億元，排名第四位?；葜莸腉DP是4221.79億元，排列第五位。

細究之下，排名第五的惠州與深圳的差距真的不小，而GDP排名后五位的城市與深圳的差距更大。

云浮GDP僅有1002.18億元，排名倒數第一，深圳GDP比云浮的25倍還多；其他幾座城市與排名靠前的差距也不小，潮州市（GDP為1096.98億元）、河源市（GDP為1102.74億元）、汕尾（GDP為1123.81億元）、韶關（GDP為1353.49億元），分別位列倒數第二位至第五位。

從城鎮化率看，廣東省內各城市之間的城鎮化率差別也不小。

分區域看，珠三角核心區城鎮化率86.28%，已經比肩京滬這兩個強一線城市，媲美發達國家和地區的水平。而廣東沿海經濟帶只有53.33%、北部生態發展區只有50.80%，仍大幅落后于全國平均水平。這也是廣東區域經濟發展失衡的一大體現。

如何破解區域發展不平衡問題一直是廣東面臨的現實命題。

2020年5月8日，廣東省委、省政府對外公布了《廣東省建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的若干措施》，其中提到要“科學制定廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂都市圈發展規劃”。

緊接著，廣東省在2021年的政府工作報告中提出了都市圈概念，并提出廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大現代化都市圈協同發展。

原文是這樣說的：廣州、深圳、珠江口西岸、汕潮揭、湛茂等五大現代化都市圈要增強集聚功能，引導常住人口向中心城市、城市群和城鎮有序轉移，以常住人口為基準合理配置教育、醫療等公共服務資源。

單看深圳都市圈，包括深圳、東莞、惠州、河源、汕尾5個城市，既突出了都市圈中莞惠河汕（東莞、惠州、河源和汕尾）等城市之間的相互融合，也突出了深圳的中心城市地位，而且目標明確：直接對標東京都市圈、紐約都市圈、倫敦都市圈的發展。

業內普遍認為，深圳都市圈無疑將對惠州等幾個城市的經濟發展起到一定的帶動作用，而且，通過深圳這一核心城市，帶動和加快區域協調和城鄉融合發展，這也是規劃建設都市圈的要義。

肖金成對此頗為認同，他告訴《中國經濟周刊》記者，深圳都市圈就是以深圳為核心，劃定一定的半徑距離進行規劃、建設和管理，發揮深圳的輻射帶動和引領作用。

但他同時稱：“都市圈是經濟區，而不是行政區，和深圳擴容沒有關系。”

歸根結底，還是要解決困擾深圳多年的土地空間擴容問題。

學者建議組建國家級改革開放新區或設立反磁力中心城市

由于都市圈只擴權不擴容，坊間開始擔心深圳是否會全力以赴。

有觀點認為：“都市圈只擴權不擴容，深圳付出各種資源，帶動了其他城市發展，但地盤不是自己的，隨時有可能分家，深圳還會全力以赴嗎？”

還有觀點認為：“深圳缺空間，尤其缺教育、醫療、交通等公共設施用地，深圳不可能將這些公共設施建到其他城市?！?

基于深汕特別合作區的經驗，李貴才提出，應該在深圳建立一個包括深圳、惠州、河源、汕尾4個城市的國家級改革開放新區，不需要調整行政區劃，只調整財政稅務和基本建設投資等方面。

“惠州在政治上和文化上都是一個非常優秀的地方，有良好的土地和交通資源，特別是港口，但是發展經濟的動力有待加強；河源是東江流域的深圳、惠州、東莞及香港的水源地，但是因為保護水源，其經濟發展模式需要區域協調；汕尾需要在經濟發展中更好地得到區域合作。”李貴才說。

在他看來，設立深圳國家級改革開放新區，能較好地解決幾個城市面臨的不同問題。

一是解決深圳土地空間不足的問題。二是解決惠州發展動力不足的問題。三是解決河源保護水源的公平問題。四是解決汕尾的區域協作問題。

至于深圳國家級改革開放新區的級別，李貴才建議最好跟浦東新區和濱海新區一樣，“這樣深惠融合就不用再去從行政管轄范圍內想辦法，而是在財政安排、投資以及相互之間的利益等方面去探討和共享?！?

“深圳有能力，也有責任加強與周邊城市的合作，實現與粵港澳大灣區的共同發展?！崩钯F才說。

肖金成對設立深圳國家級改革開放新區表示贊同，他告訴《中國經濟周刊》記者，建立深圳國家級改革開放新區，是向粵東發展的一種新的區域合作模式，“加強區域合作，是很值得贊賞的?！?

他同時提出了“反磁力中心”概念：還可以在深圳往東的惠州方向建立一個類似浦東一樣的新區，作為反磁力中心。這是發揮深圳優勢、減輕深圳壓力比較有效的路徑。

“構建反磁力中心，主要是防止大城市吸引力過大、要素集聚過快?？梢栽诔鞘型鈬欢ň嚯x的地方規劃一個新區，吸引經濟要素集聚，以減輕主城區的壓力。由于基礎設施更完善，且要素成本低，形成相對于主城區的反向吸引的集聚地?！?

肖金成認為建立反磁力中心的選址有兩個，一是在深圳所轄范圍內選擇一個合適的地方；二是如果有需要，可在惠州轄區內進行選擇。

“建立反磁力中心，不但能解決深圳主城區壓力越來越大的問題，也能解決深圳很多產業因為空間有限而難以擴大規模的問題?！毙そ鸪烧f。

（《中國經濟周刊》 記者  王紅茹）