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作為中國城鎮體系重要組成部分的縣城迎來中央文件的支持。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（下稱《意見》）。

《意見》提出，順應縣城人口流動變化趨勢，選擇一批條件好的縣城作為示范地區重點發展，防止人口流失縣城盲目建設。《意見》強調，科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向：加快發展大城市周邊縣城，積極培育專業功能縣城，合理發展農產品主產區縣城，有序發展重點生態功能區縣城，引導人口流失縣城轉型發展。

國家發改委數據顯示，2021年年底，中國1472個縣的縣城常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區常住人口為0.9億人左右，縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口的近30%。

怎么理解以縣城為重要載體的城鎮化？大城市和縣城在城鎮化進程中將分別扮演怎樣的角色？

澎湃新聞記者就《意見》相關問題專訪了上海交通大學特聘教授陸銘。

陸銘表示，《意見》理念非常先進。他強調，在縣域經濟的發展中，要差異化對待，不要一刀切地去做增量。一定要區分人口流入地和流出地的不同情況來走不同的縣域經濟發展路徑。每一種類型的縣城都能夠發展得更加健康、可持續，為不同類型的人提供滿足自己對美好生活向往和提升收入共同富裕的機會。

澎湃新聞：您怎么看這次城鎮化的文件提出以縣城為重要載體？提出的背景是什么？這是不是意味著縣城將成為新一輪城鎮化的重點？

陸銘：這次文件非常重要的一個背景，就是中國區域經濟在空間格局上正在出現重大變化。這個變化在過去幾十年以來慢慢發展，現在這個趨勢已經非常明顯了：中國的國土上，出現了區域經濟的分化，一部分地區持續成為人口流入地，而另外一部分成為人口流出地。總體而言，人口流入的地方，有兩個特征，一是在沿海地區，特別是長三角、珠三角，另外一個是在一些大城市、省會城市及周圍。如果一個地方既遠離沿海，又遠離中西部和東北的大城市，那么總體上人口是減少的。一些人口流出的城市，他們的中心城區也是人口正增長的，真正人口負增長的其實是在郊區的縣和農村地區，這樣就導致了中國縣域經濟的分化。

這份文件對縣域經濟面的人口分化有非常清楚的認識，對于人口流入的地方，特別是大城市周圍，要去順應經濟發展的趨勢，推進它與大城市的融合發展，而人口流出地就引導它去找新的發展空間，甚至要順應人口減少的趨勢，避免盲目擴張。

在這個背景上，不能把文件理解為未來就要大力發展縣城，更確切來講，應是在縣域經濟的發展中，要差異化對待，不是一刀切地去做增量。

澎湃新聞：未來大城市和縣城、農村將分別扮演什么角色？

陸銘：中國今天的區域經濟已進入到一個階段，即在城市群內部的大城市、中等城市、小城市、小城鎮、農村，已經成為一個體系，這個階段的到來實際上還是因為區域經濟一體化的程度在不斷提高，而這本身又是以區域經濟發展的集聚和規模效應為前提的。具體而言，中國今天的經濟，不同的城市之間，功能是互補的。大城市的經濟結構開始逐漸以服務經濟為主，包括為制造業賦能的現代服務業，包括消費服務業，如會展、演藝、文化等容易在人口密度高的大城市發展起來的行業。

小城市和縣城，分成兩種，一種是在大城市周圍的縣城，與中心城市的功能互補，有一些承擔制造業的功能，跟大城市的現代服務業配合，還有一些承擔著居住、休閑旅游度假功能，都是與核心大城市緊密連接的，那的確需要加強相關功能的提升。另外一種，在地理位置上遠離大城市，有的周圍是農業生產基地，承擔連接農業和現代化大中城市的功能，如農產品的加工、銷售及為農業所提供的服務業等，有的承擔旅游的節點功能，如提供旅游配套的住宿、交通、服務業等，還有一些縣城有較好的資源，如森林、礦產，那么也可以做資源型的產業。還有一些邊境地區的縣城，承擔國防安全的功能，以及人口稀少地區的縣城，承擔生態安全的功能。

大中小城市和小城鎮、農村，實際上是一個體系，不同的縣城，由于位置不同，功能也會不同。

澎湃新聞：《意見》將縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、重點生態功能區縣城，還提到了人口流失縣城。您怎么看這種分類？

陸銘：這份文件應該說理念非常先進。對于中國的農村地區、縣域經濟要差異化發展，本質是經濟地理的問題，要具體分析縣城在自然地理和經濟地理處于的位置。部分縣城靠近大城市，靠近沿海，就可以工業化、城市化，融入以大城市為核心的輻射范圍，而遠離沿海，遠離大城市的縣城可以更多的承擔糧食安全、生態安全、國防安全等功能。

有的地方人口流入，有的地方人口流出，實際上是一個大國建設統一大市場必然會出現的格局。因此，這次文件對于縣域經濟的發展按照經濟功能做了仔細的分類，并分類提出未來發展的方向。

不過，現在也存在一些認識上的誤區，認為這份文件是要搞小城鎮發展，壯大縣域經濟，與已經出現的大城市和大城市發展為都市圈的趨勢背道而馳。這種擔心是不必要的。

此次文件的出臺，我認為是決策部門在認識中國的區域經濟發展和城市體系方面，對于客觀經濟規律的把握越來越科學，越來越能夠做到尊重區域經濟發展的規律和城市發展的規律，從這個意義上，作為學者是非常高興看到這樣的進展，與此同時，也建議所有的社會公眾能夠準確把握這份文件的精神，一些地方政府也要準確地看到自己所在的地方或縣城，是屬于哪個分類，從而采取適合本地發展的路徑，不要跑偏了。

澎湃新聞：《意見》特別提到，要引導人口流失縣城轉型發展，推動人口流失縣城嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，加強民生保障和救助扶助，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移，支持有條件的資源枯竭縣城培育接續替代產業。人口流失縣城的轉型發展，有什么好的路徑嗎？

陸銘：在討論人口流失縣城轉型發展前，需要引導地方政府和社會公眾科學認識人口流失縣城的規律。此前一直有一種認識的誤區，認為在中國人口流入的地方，都是因為優惠政策產生的經濟發展機會，而人口流出地是因為沒有這樣的經濟政策，如果這個認識是對的，就會引導決策者和地方政府對于縣域的經濟發展走向爭取政策、爭取資源的發展路徑上。但要特別強調的是，在中國這樣的大國，每一個地方的自然地理條件和經濟地理條件差別都非常大。我們必須把縣域經濟的發展放到經濟全球化和現代化的進程中去理解，才能夠看到縣城人口流入流出的客觀經濟規律，這樣才能科學把握每一種類型的發展路徑。

靠近沿海或大城市的地方人口流入，會帶來建設用地的需求，要讓這些地區的縣城在發展制造業和提供居住及配套大城市的功能方面得到更多的發展空間，和大城市一起形成一體化的都市圈。人口流出的地方，往往外圍的郊區和農村地區人口呈現負增長，就會出現幾個現象，已經得到的建設用地指標沒有利用，已經進行的建設出現大量的閑置，在新城建設里還有大量的住房建設、工業園建設出現閑置，此外農村地區隨著城市化率不斷提高，宅基地逐漸閑置，甚至成為空心村。

這種人口負增長地區的閑置建設用地完全可以復耕為農業用地和生態用地，相應的建設用地指標和補充耕地指標可以做跨地區的再配置，用到人口流入的地方，來相應提高建設水平，同時也能讓人口流出地的人口換個地方提高就業機會及收入水平。

在這個過程中，人口流出的地方，一定要注意自身的條件，發展的產業需要具有可持續性和比較優勢。如果一個地方的比較優勢是在農業、旅游、自然資源這樣的產業上，在經濟總量增長空間、資源總量受到約束的情況下，相應吸納就業和人口的能力也不強，就有可能持續產生人口的流出。這種情況下，欠發達地區就要著眼于人口流出過程中，提高留守人口的人均資源占有量或使用量，提高人均GDP和人均收入。也要求中央政府和省一級政府對人口流出地提供與人口規模相適應的公共服務，來幫助他們改善生活質量。要避免人口流出過程中“人定勝天”的想法，認為優惠政策和行政力量就可以改變經濟規律，在地方政府要做大本地經濟規模和招商引資稅收規模的情況下盲目投資，違背自己的比較優勢，結果可能導致債務增長或惡化，只要時間拉長，就發現這樣的做法得不償失。

澎湃新聞：《意見》提到，依法保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持其依法自愿有償轉讓上述權益。這一政策，意味著什么？會不會出現一些學者擔心的農民沒有“退路”？是不是需要一些配套措施？

陸銘：我認為城市化進程中農村人口逐漸減少的情況下，農村土地制度，包括宅基地制度，一定要慢慢順應城市化的趨勢。這次的文件中，關于農村土地制度改革的提法比之前有了一些進步，特別提到保障進城落戶農民的農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持其依法自愿有償轉讓上述權益。

自愿且有償，這非常重要。換言之，兩個極端都要不得。一方面，認為農村土地制度不能動，這要不得，這與經濟發展的客觀規律相違背，也不利于農民自主決定土地的使用權、轉讓權、收益權，不能保障這些權利，就切掉了帶來合理合法的財產性收入的機會，也不能改善土地資源的利用效率。另一個極端在歷史上曾出現過，也是不對的，在違背農民自愿且補償不足夠高的情況下，讓農民“被上樓”，被動地集中居住。

在這兩種極端狀態的中間，如果隨著城市化的進程，農民在城市里有了就業崗位，甚至已經長期穩定就業和居住，再加上接下來國家如果在推進流動人口市民化的過程中，能夠讓這些流動人口在所居住和就業的城市轉化成市民，然后享受平等的公共服務并且獲得社會保障，就可以打消農民的后顧之憂。現在的政策下農民進城并不以放棄土地為前置條件，未來要保障農村各種土地的權益可以在自愿有償的基礎上轉讓。這就可以避免很多人擔心的沒有退路的問題，因為哪怕農民在城市中失業了，市民身份下，也能夠享受城市地區的失業保險，最低生活保障、廉租房公租房，當然這需要一個過程，要不斷努力往這個方向靠近。

還有一些方法是可以探索的，比如，農民在放棄自己土地相應權利的過程中，作為一種過渡的手段和人性化的操作，可以給農民保留一兩年的反悔期，這種方式是可以考慮的，根據各個地方的具體實踐來操作。但從大的趨勢角度而言，不能因為這種擔心，就認為農村的土地制度不能改革。農業經濟學幾十年來的發展證明農民是理性的，他會綜合考慮自己所面臨的風險以及所獲得的補償，來決定是不是自愿地放棄自己的土地使用權。

更為重要的是，我們看到，在城市化的大趨勢下，對于農村土地的權利能夠更加明確的界定，并且在制度上允許自愿和有償的條件下轉讓土地使用權，恰恰是農民提出的呼吁。我們不能因為在極端情況下，個別農民有可能選擇不合理價格轉讓自己的土地使用權，就在制度設計上去阻礙能夠讓絕大多數農民受益的改革。

澎湃新聞：《意見》還指出，建立健全省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤機制，重點支持吸納農業轉移人口落戶多的縣城。建立健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制，專項安排與進城落戶人口數量相適應的新增建設用地計劃指標。這意味著什么？

陸銘：傳統的體制之下，財政轉移支付是與一個地方的戶籍人口掛鉤的，而且假設為，一個地方經濟發展水平越差，就越缺錢去提供公共服務、基礎設施。但實際上，經過近20年對欠發達地區的財政轉移支付后，今天中國所面臨的情況是得到大量財政轉移支付的地方建了很多學校、基礎設施、工業園等等，但人口仍然在持續流出，相反在人口流入的地方卻缺乏公共服務和基礎設施的供給，包括住房、教育等。由于在人口流入地的學校供應大量不足，就使得今天大量的農民工進城以后，沒有充分的學校來容納他們的子女，產生了留守兒童的問題。因此，接下來，財政轉移支付和土地資源的配置都要與人口流動的方向一致起來，就是為了改變公共資源的配置和人口流動方向的錯配問題。

人口流入的地方一定會帶來建設用地、公共服務、基礎設施的更多需求。從資源配置角度，人多的地方就需要更多的滿足居住、教育、醫療需求，來容納更多的人口。人口流出的地方，可能要進行閑置的基礎設施、公共服務用地、住房的減量供應，公共服務逐步向中心城區集中，這樣能夠在保證質量的情況下，提升人口流出地的公共服務，滿足人民對美好生活的向往，在地區之間實現基本公共服務的均等化。

因此，總體而言，人口流入地從趨勢上會得到更多的財政轉移支付，但又不能把它絕對化。人口流入地也會有更多的經濟增長空間和稅收，所以得到更多的財政轉移支付和建設用地指標是與以前比，但橫向比較的話，欠發達地區的財力缺口較多，所以不能說在絕對數量上也是人口流入地得到轉移支付更多。橫向比較，建設用地指標肯定是人口流入地得到更多，但財政轉移支付是不一定的。

澎湃新聞：推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，是不是也有利于推進共同富裕？

陸銘：是的。在人口發生空間大變局的情況下，推進共同富裕，簡而言之，實際是三種類型的人。第一種，在人口流入的地方，有經濟發展的空間，技術進步和資本積累推進的產業發展源源不斷創造就業機會，提升收入水平。第二種，在他出生的地方自然地理條件和經濟地理條件不好，是一個人口流出地，提供的就業機會和經濟增長的空間不大，就可以流出，流入到那些經濟發展條件較好的地方，來提高自己的收入水平和生活質量。第三種，是不愿意離開自己家鄉的那部分人群，當人口流出時，留守的這部分人群可以獲得更多的人均資源占有量或使用量來提高收入。

縣域經濟的發展實際上就需要順應不同人群提高自己收入和就業空間的需求，實現共同富裕。有些縣城能夠融入大城市為核心的都市圈的發展，共享經濟發展的機會，而且為流動人口創造大量的就業機會，而對于相對偏遠的地區，也有自己經濟發展的空間，找到符合自己比較優勢的產業發展路徑，也可以在特定產業中創造一些就業機會，實現就地城鎮化。發展條件較差的邊遠地區的縣城，還要通過財政轉移支付，來提供更好的公共服務，如此也能實現留守人群的共同富裕。

總的來講，還是要強調，傳統上有一些思維誤區，要深刻理解中國今天經濟和人口的空間大變局，而不是中央發布關于縣域經濟的文件，就認為未來中國不發展大城市，又回去發展小縣城了。不是這樣的，現在關于區域經濟發展和城市化的路徑，決策層已經有全新的科學的認識。因此，一定要區分人口流入地和流出地的不同情況來走不同的縣域經濟發展路徑。每一種類型的縣城都能夠發展得更加健康、可持續，為不同類型的人提供滿足自己對美好生活向往和提升收入共同富裕的機會，大家共享經濟發展的成果。

（澎湃新聞記者 彭艷秋）