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距離上一輪個人所得稅（下稱個稅）改革已經(jīng)過去四年多，新一輪個稅改革正在研究中。

近日，《第十四屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報告》建議，優(yōu)化個人所得稅綜合所得征收范圍，完善專項附加扣除項目和標準。此前預(yù)算草案報告在今年財政改革發(fā)展工作中也提及，研究優(yōu)化個人所得稅綜合所得征稅范圍，完善專項附加扣除項目。

多位財稅專家告訴第一財經(jīng)，這意味著中國將要進行新一輪個稅改革。在共同富裕目標下，中國需要充分發(fā)揮個稅收入分配調(diào)節(jié)效應(yīng)，因此需要逐步擴大綜合所得范圍，而哪些收入類別納入是下一步研究的重點。另外，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，2019年引入的6項專項附加扣除標準、扣除方式也可以進一步完善，更好體現(xiàn)量能負擔原則。

綜合所得擴圍勢在必行

2019年中國全面啟動了一輪個稅改革，其中一大舉措是將工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費所得4項勞動性質(zhì)的所得，合并為綜合所得，按相應(yīng)稅率納稅。由此，中國也邁出綜合稅制第一步。

除了綜合所得外，中國對經(jīng)營所得，利息、股息、紅利所得，財產(chǎn)租賃所得，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得，偶然所得以及其他所得，仍采用分類征稅方式，按照規(guī)定分別計算個人所得稅。因此，中國當前施行的是綜合與分類相結(jié)合的個稅制度。

不同類別的收入，適用稅率、扣除方式不同，使得稅負不同，顯然不利于公平。比如，以工資等勞務(wù)收入為主的綜合所得最高邊際稅率為45%，而利息、股息、紅利所得，財產(chǎn)租賃所得，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得和偶然所得統(tǒng)一適用20%比例稅率。

勞動所得和資本所得、財產(chǎn)所得等稅負不均，不利于發(fā)揮個稅收入分配調(diào)節(jié)作用。而中國已經(jīng)明確要擴大綜合所得范圍，前述預(yù)算報告和全國人大財經(jīng)委審查結(jié)果報告的相關(guān)表述，意味著這項改革將提速。

“十四五”規(guī)劃明確提出，要合理擴大納入綜合征稅的所得范圍。財政部部長劉昆去年11月撰文也提及，適當擴大綜合所得征稅范圍。

北京國家會計學(xué)院教授李旭紅告訴第一財經(jīng)，隨著我國進入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的新階段，宏觀政策也相應(yīng)進行與時俱進的調(diào)整，其中促進共同富裕是重要的內(nèi)容，收入分配是促進共同富裕的基礎(chǔ)性制度，而個人所得稅能夠發(fā)揮重要的收入分配調(diào)節(jié)作用，因此個人所得稅改革也就隨之提上了重要的制度改革安排日程。

“近年來，我國一直致力于研究優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)、提高直接稅的比重，其中也包括個人所得稅制度的完善。但是，進入新的發(fā)展階段，制度改革的緊迫性更為顯現(xiàn)，所以也就由‘研究’階段進入實質(zhì)性的進一步推進改革的進程。綜合所得征收范圍的擴圍是基于總結(jié)2018年我國實現(xiàn)了個人所得稅從分類計征轉(zhuǎn)向綜合與分類計征的成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步優(yōu)化的一種制度安排。”李旭紅說。

她研究發(fā)現(xiàn)，世界上經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家大多數(shù)采用綜合稅制。綜合稅制的適當擴圍更有利于調(diào)節(jié)收入分配的平等。在改革的過程中需要綜合考慮的因素很多，包括經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收入水平以及征管技術(shù)水平，總體而言，統(tǒng)籌以上因素之后而采取的漸進式擴圍將更有利于發(fā)揮稅制與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)性作用，并穩(wěn)健促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。

未來究竟哪些收入率先納入綜合所得范圍內(nèi)？這成為政策研究和市場關(guān)注的焦點，因為這將直接影響獲得這些收入人群的實際稅負。對于資本所得、財產(chǎn)所得等是否并入綜合所得，業(yè)內(nèi)也有不同看法。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部副部長馮俏彬告訴第一財經(jīng)，政府預(yù)算報告和人大財經(jīng)委審查報告都提及個稅改革，說明個稅可能要啟動比較大的改革。而這與兩個背景有關(guān)，一是數(shù)字經(jīng)濟形態(tài)下，一些人通過網(wǎng)絡(luò)平臺取得的收入歸屬（綜合所得還是經(jīng)營所得）存在爭議。另一個是當前居民收入差距較大，共同富裕導(dǎo)向下，各方認為需要加強資本所得稅收管理。

“未來綜合所得擴圍，就跟第一個問題有關(guān)，一些生產(chǎn)經(jīng)營所得可以考慮放入綜合所得范圍內(nèi)。”馮俏彬說。

也有專家認為，經(jīng)營所得不必并入綜合所得。因為經(jīng)營所得最高邊際稅率為35%，較為適中，同時經(jīng)營所得在特殊情況下可以適用綜合所得基本減除費用、專項附加扣除等規(guī)定，與綜合所得的稅負相對比較均衡。

資本所得是否并入綜合所得，業(yè)內(nèi)也有不同看法。比如，有專家從強化收入分配、促進社會公平的角度，建議利息股息紅利所得等資本所得并入綜合所得。

上海財經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副院長田志偉告訴第一財經(jīng)，未來可以考慮將偶然所得也納入到綜合所得的范圍之中。但考慮到資本的高流動性以及我國現(xiàn)階段發(fā)展的階段，不建議將資本所得納入到綜合所得之中。

李旭紅發(fā)現(xiàn)，目前在大多數(shù)經(jīng)濟發(fā)展水平較高的國家，個人所得稅對勞動報酬按累進稅率征收，對資本所得按低于累進稅率較高檔次的比例稅率征收。這反映出勞動報酬是各國調(diào)節(jié)收入分配的重要稅收來源，而資本所得由于其對于經(jīng)濟增長的貢獻，以及其具有較強的流動性，現(xiàn)代化國家通常采用較低的比例稅率去維持資本的中性。這在某種程度上反映出我國個人所得稅稅源主要依賴于勞動報酬所得的現(xiàn)象與國際實踐基本符合。

“但這并不意味著對資本所得征稅沒有調(diào)整的空間及必要性。資本在企業(yè)及資本市場上運轉(zhuǎn)對經(jīng)濟的貢獻度，與投資收益及資本利得留存于個人層面對經(jīng)濟的貢獻度，具有差異。因此應(yīng)進一步優(yōu)化對于資本所得的征稅，增強收入分配的調(diào)節(jié)效應(yīng)，促進共同富裕。”李旭紅說。

專項附加扣除項目、標準調(diào)整

由于個人或家庭實際支出負擔不同，為了體現(xiàn)個稅公平性，上一輪個稅改革引入了子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息或住房租金以及贍養(yǎng)老人6項專項附加扣除，去年新增了3歲以下嬰幼兒照護費用專項附加扣除，符合相關(guān)條件的個人每月可以獲得幾百元或幾千元抵稅金額，從而降低個稅稅負。

此次政府預(yù)算報告和全國人大財經(jīng)委均提出，完善專項附加扣除項目。其中全國人大財經(jīng)委還建議完善專項附加扣除標準。

馮俏彬認為，目前不少專項附加扣除采取的定額扣除標準，它于目前經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況以及家庭實際負擔情況來說，有一定的調(diào)整余地。未來需要研究根據(jù)哪些標準如物價等來對此進行動態(tài)調(diào)整，這方面需要細化。

在今年全國兩會上，上海代表團向大會提交了關(guān)于優(yōu)化完善與人口長期均衡發(fā)展相適配的個人所得稅制度的建議。

上海代表團建議，首先，建立動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況調(diào)整子女教育等專項附加扣除金額，形成有利于鼓勵生育的稅收政策環(huán)境。對三歲以下嬰幼兒照護、子女教育等專項附加扣除根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況予以動態(tài)調(diào)整，可以讓個人所得稅稅負與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、個人收入及消費支出水平相適應(yīng)。

具體可借鑒“三險一金”等專項扣除與本地社會平均工資掛鉤的做法，參考各地居民人均可支配收入、居民人均消費支出等指標，建立動態(tài)調(diào)整機制，從而保持稅負的相對合理平衡。

也有專家建議，對80歲以上老人的贍養(yǎng)老人專項附加扣除標準提至3000元。住房貸款利息專項附加扣除可按照經(jīng)濟發(fā)展、房價高低設(shè)置不同扣除標準，如可設(shè)置1000元、1500元和2000元三個定額扣除標準。對大病醫(yī)療專項附加扣除設(shè)置差別扣除限額。比如老年人和殘疾人等特殊弱勢群體醫(yī)療需求較大，其扣除限額設(shè)定為普通納稅人扣除限額的1.5～2倍，并允許遞延扣除。

田志偉認為，現(xiàn)階段不同人群從專項附加扣除中的獲益程度取決于其適用稅率，因此高收入群體更容易從專項附加扣除中獲益更多。

他建議，短期內(nèi)先將部分專項附加扣除由稅基式扣除，改為稅收抵免制，如從子女教育、嬰幼兒照護，以及老人贍養(yǎng)扣除進行改革，將扣除額按一定比例（如10%）折算為抵免額。從加大再分配調(diào)節(jié)力度，促進共同富裕的角度考量，還可以進一步，在抵免額大于抵免前稅額時，將未抵額退給（補貼給）納稅人，成為針對老齡化和低生育社會福利的組成部分。

李旭紅表示，由于我國的專項附加扣除大多數(shù)采用定額扣除的方式，所以就有“標準”一說，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平進行“標準”的完善將更有利于發(fā)揮個人所得稅促進公平的作用。但是，個人所得稅的改革是一項系統(tǒng)工程，需要兼顧稅基、稅率、計算方法等多方面的因素，發(fā)展整體的收入分配調(diào)節(jié)效應(yīng)。

財政部數(shù)據(jù)顯示，2022年全國個人所得稅為14923億元，比上年增長6.6%。

“共同富裕是我國現(xiàn)階段以及未來一段時間內(nèi)的重要目標，從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，各項稅收中，個人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配方面的效果最為明顯，因此，依靠個人所得稅改革來幫助實現(xiàn)共同富裕是未來的重點任務(wù)。”田志偉說。

（作者：陳益刊）