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本文原刊于2023.11.13總第1116期《中國新聞周刊》雜志，原題為《此房改不是彼房改，“14號文”新在哪？》，作者李宇嘉系廣東省住房政策研究中心首席研究員

近期，國務(wù)院《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》(國發(fā)【2023】14號，下稱“14號文”）中關(guān)于住房體系的新表述，頗受公眾關(guān)注，一些業(yè)內(nèi)人士將之解讀為“中國將推動新一輪‘房改’”，更是引發(fā)了熱議。

簡而言之，“14號文”提出要建設(shè)配售型保障性住房，重點針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體、政府引進(jìn)人才以及戶籍無房“夾心層”，按保本微利原則配售。文件同時明確，要建立公平公正的配售機(jī)制，加強監(jiān)督審計，以及對相關(guān)保障性住房要實施嚴(yán)格封閉管理，不得上市交易。

當(dāng)前，中央發(fā)布“14號文”既是考慮到近兩年來房地產(chǎn)市場的持續(xù)低迷，以及未來房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，也是針對房地產(chǎn)市場存在的供需錯配問題，為實現(xiàn)人民群眾“住有所居”的愿望，推出的措施。我分析，這或意味著國家將從供給側(cè)改革入手，打造新住房供應(yīng)體系，以解決當(dāng)前面臨的困局。

當(dāng)前的房地產(chǎn)困局

破解房地產(chǎn)困局，非新模式不可，這可能是國內(nèi)包括政商學(xué)界在內(nèi)的各方達(dá)成的共識，甚至可以說是呼聲和期待。

從2021年年底開始，紓困房地產(chǎn)市場一直是中國經(jīng)濟(jì)的主題之一。但史無前例密集發(fā)布的寬松政策的效果，事后看難言樂觀。2022年，全國商品房新開工面積和銷售金額分別下跌39.4％和26.7％；今年1月～9月，這兩個指標(biāo)在去年超低基數(shù)的基礎(chǔ)上，又分別下滑了23.4％和4.6％。

前三季度，中國房屋新開工面積回到了2006年水平，商品房銷售金額回到了六年前的水平。要知道，這是在地產(chǎn)政策持續(xù)、空前寬松，房貸利率降至歷史最低水平的環(huán)境下出現(xiàn)的。即便政策利好不斷，開發(fā)商都在降價促銷，居民的購房意愿仍然低迷，商品房庫存不斷攀升。據(jù)克而瑞統(tǒng)計，9月份30個重點城市中有23個城市在售新房消化周期突破18個月的警戒線，廈門等城市超過30個月。此外，截至到8月底，30個典型城市廣義庫存（包含已批未建、在建未售、在售）達(dá)到5.6年，熱點城市達(dá)到4.6年。

與此同時，中國的住房需求潛力其實還很大。特別是全國的新市民、新就業(yè)的大學(xué)生、外來人口等有3億～4億，他們對擁有產(chǎn)權(quán)住房的焦慮感很強，能否在就職的城市扎根，過上體面的生活，住房是重要的一環(huán)。然而，中國的房地產(chǎn)市場經(jīng)過20多年的高速增長后，我們卻面臨著這樣的尷尬：有資金實力的人大多已不想買房（甚至想賣房）、多數(shù)積蓄不足的人想買又買不起房（甚至也租不起房）的局面。

因此，沿用傳統(tǒng)的模式，即需求端祭出各種激勵措施，激勵大家買房，邊際效應(yīng)明顯降低。問題的癥結(jié)就在于“需求斷層、供需錯配”，即供給結(jié)構(gòu)不適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)。而新一輪房改打造新模式，就是要從推進(jìn)供給側(cè)改革的角度解決這個問題。其中，完善住房保障體系是應(yīng)有之義。

中國的住房保障新體系雛形

未來，中國住房保障新體系的基本邏輯是，做大做實政府主導(dǎo)的住房保障，包含面向低收入群體具有兜底保障性質(zhì)的公租房，針對新市民、年輕人、新就業(yè)大學(xué)生等的配租型的保障性租賃住房，以及“14號文”提出的針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體、城市需要的引進(jìn)人才、戶籍無房“夾心層”等群體的配售型保障性住房，進(jìn)而讓公眾享受體面的居住、城市化的公共服務(wù)，融入城市成為真正的市民。住房保障新體系將破解有效需求不足導(dǎo)致的需求斷層問題，促進(jìn)房地產(chǎn)行業(yè)的良性循環(huán)，構(gòu)建“先租后買”“先小后大”“先上車后改善”的住房消費和資產(chǎn)擁有階梯。

在保障性住房配租和配售“雙輪驅(qū)動”的供給格局下，“14號文”提出的保障性住房屬于配售型產(chǎn)品，面向有一定收入積累，想獲得產(chǎn)權(quán)住房，但距離購買商品房又有一定差距的住房需求群體。首先是在所就業(yè)城市獲得戶籍的無房戶。其次是以新就業(yè)大學(xué)生為代表的“人才群體”，他們享受過高等教育的紅利、期望值比較高，但甫一進(jìn)入社會就面對史無前例的高房價，因買不起房而頗為焦慮，節(jié)衣縮食“攢首付”“付月供”，導(dǎo)致合理消費被擠壓。最后是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員、企業(yè)新引進(jìn)人才等。

保障性住房重在“居者有其屋”，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，政府就要大規(guī)模供應(yīng)房屋。從人口規(guī)模、發(fā)展的基礎(chǔ)、城鄉(xiāng)差距、城市化進(jìn)程、法制基礎(chǔ)、歷史路徑依賴等方面來看，中國無法參照新加坡的住房保障制度，但是完全可以學(xué)習(xí)新加坡組屋“居者有其屋”的住房保障理念，加大低成本的土地供應(yīng)，落實強制性中央公積金普惠貸款，落實公共服務(wù)均等化分配，助力實現(xiàn)這一目標(biāo)，學(xué)習(xí)其“保基本”“廣覆蓋”的原則，保障每一個國民能健康、體面獲得居所和基本公共服務(wù)的權(quán)利的同時，也激發(fā)全體國民樹立靠個人努力、積極向上獲取財富的理念。

當(dāng)配租型的保障房和配售型的保障房體系建立，保障性住房的短板得以補上，以完善的住房保障體系為基礎(chǔ)，商品房市場才可能實現(xiàn)良性循環(huán)，市場+保障的房地產(chǎn)新模式才水到渠成。

“14號文”落地應(yīng)如何破題

正所謂一分部署、十分落實，推動房地產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)改革，使“14號文”真正落地，需要解決土地劃撥供應(yīng)、配售保障性住房封閉流轉(zhuǎn)、堅守“保基本”底線等問題。

根據(jù)“14號文”規(guī)定，此番政府提倡規(guī)劃建設(shè)的保障性住房最大的特征是“保本微利價供應(yīng)”。其中，土地劃撥供應(yīng)（將會只產(chǎn)生少量拆除成本）是關(guān)鍵。

對于35個城區(qū)常住人口超過300萬的人口凈流入大城市來講，土地劃撥的難度不大，但要做到有效供應(yīng)不易。一方面，若是讓這些城市新增劃撥供地，其大概率會集中在城市的郊區(qū)或者外圍，而有效購房需求主要集中在主城區(qū)或次中心；另一方面，當(dāng)前城市外圍區(qū)域的商品房廣義庫存實際已經(jīng)比較大（比如，廣州廣義庫存消化周期超過7年），且近兩年相關(guān)地段的商品房價格也已明顯下跌。在這些區(qū)域大規(guī)模供地，可能導(dǎo)致新的無效供應(yīng)。

而“14號文”特別強調(diào)職住平衡、以需定供，即在供求關(guān)系發(fā)生重大變化、居民對通勤成本敏感的綜合形勢下，既希望增加供應(yīng)，又要極力避免無效供應(yīng)。基于此，我建議要增加中心區(qū)和次中心區(qū)供地力度。當(dāng)然，地方政府會考慮土地收入對財政收入的影響，可能不會把中心區(qū)的靚地拿出來，如何解決這一問題？

盤活存量用地，不失為一個值得考慮的應(yīng)對舉措。根據(jù)原國土資源部統(tǒng)計，2014年全國城鎮(zhèn)低效用地占比達(dá)40％以上，低效工業(yè)用地預(yù)估約5000平方公里。同時，近年來部分地產(chǎn)民企退出、資產(chǎn)重組、保交樓等，均會釋放大量土地。“14號文”也提出，要充分利用依法收回的已批未建土地、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)處置商品住房和土地及閑置住房等建設(shè)籌集保障性住房。對于非住宅用地建設(shè)保障性住房，還有規(guī)劃和用地扶持，比如變更土地用途，不需補繳土地價款，原劃撥土地繼續(xù)保留劃撥方式，城市政府在規(guī)劃指標(biāo)上予以支持優(yōu)化。

事實上，2021年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)[2021]22號），也提出了類似的存量用地盤活政策，但效果不明顯，這一定程度上與保障性租賃住房資金“投入—產(chǎn)出”錯配、難以平衡有關(guān)，也存在土地用途調(diào)整、消防安全驗收等方面堵點沒打通等問題。但更重要的是，原用地方（機(jī)關(guān)企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院等）不愿將土地拿出來，甚至想打著保障房的名義給職工分房。另外，規(guī)劃用地管理部門和住建部門在推進(jìn)規(guī)劃調(diào)整、用地房屋功能調(diào)整方面的協(xié)作力度不夠。歸根結(jié)底，地方政府在推動保障性住房方面的主體責(zé)任，并未得到有效落實。

如何盤活位于城市中心區(qū)的黨政機(jī)關(guān)、國有企業(yè)及事業(yè)單位手上的大量可劃撥供應(yīng)地塊，其關(guān)鍵就在于落實和細(xì)化地方政府的主體責(zé)任，夯實土地國家產(chǎn)權(quán)、全民所有的原則。這里，建議借鑒新加坡《土地征用法》授予政府出于任何公共目的征用土地的權(quán)力，防止“小集團(tuán)”利益凌駕于公共利益之上。

土地供應(yīng)之外，夯實配售保障性住房的封閉流轉(zhuǎn)制度，也至關(guān)重要。所謂封閉流轉(zhuǎn)，是指保障性住房要二次交易，只能由政府回購或出售給符合條件的人群，不能公開上市。其目的是杜絕尋租或套利，讓房源分配給最需要的人，促進(jìn)存量資源利用。“14號文”發(fā)布后，套利保障性住房的“福利分房”思潮再起，過去經(jīng)適房、限價房、安居房等產(chǎn)權(quán)型住房“套利”的場景殷鑒不遠(yuǎn)，本來不能上市的規(guī)定（比如安置房）近年來在部分地方也已被突破。

因此，封閉流轉(zhuǎn)要能一以貫之、不折不扣地執(zhí)行，這是保障性住房不會重蹈產(chǎn)權(quán)式保障房“福利化”陷阱、真正分配給需要的人群的關(guān)鍵。為此，文件提出實行全國聯(lián)網(wǎng)，加強對規(guī)劃建設(shè)保障性住房全過程監(jiān)督，嚴(yán)防政策執(zhí)行走樣。筆者認(rèn)為，只要聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)保障到位，不動產(chǎn)登記系統(tǒng)明確流轉(zhuǎn)規(guī)則，對違法者實施可置信的處罰，信息披露暢通，就一定能打消套利預(yù)期。

需要強調(diào)的是，規(guī)劃建設(shè)的保障性住房應(yīng)當(dāng)堅守“保基本”的底色。保障性住房的區(qū)位選擇和商品房一致、交錯分布，但在面積標(biāo)準(zhǔn)、裝修標(biāo)準(zhǔn)、配套設(shè)施等方面要和商品房的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有所差異，防范“福利陷阱”。

我認(rèn)為，新加坡組屋建設(shè)方面的一些經(jīng)驗值得借鑒。比如，住房面積方面，新加坡最小面積的二房式靈活組屋僅有36平方米，三房式組屋布局面積也僅有60～65平方米；建筑方面，組屋外立面多采用物美價廉的涂料，較少使用貼面磚等材料；配套設(shè)施方面，多數(shù)組屋臨街而建，不設(shè)小區(qū)圍墻，公共空間多以“底層架空”“屋頂平臺”“交往走廊”等方式提供。中國規(guī)劃建設(shè)保障性住房也要學(xué)習(xí)這個精髓，即堅守“保基本”，逼退套利，激發(fā)配售保障房購買人群為提高居住條件而繼續(xù)努力奮斗的動力，從而建立梯度消費的理念，夯實房地產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。